EPLY m.35 Kapsamında Mücbir Sebep ve Haklı Sebep: Önlisans ve Lisans Sahipleri İçin Hukuki Çerçeve

I. Giriş ve sorunun konumu

Enerji yatırımcılarının lisanslandırma sürecinde karşılaştığı en kritik hukuki müesseselerden birisi, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin (kısaca “EPLY” veya “Yönetmelik”) 35’inci maddesinde düzenlenmiş bulunan mücbir sebep hükmüdür. Söz konusu hüküm, ilk bakışta klasik bir mücbir sebep tanımı sunuyor gibi görünmekle beraber; pratikte önlisans iptali, lisans iptali, teminat mektubunun irat kaydedilmesi ve idari para cezası gibi ağır yaptırımlardan muafiyetin tek doğrudan yolu olması itibarıyla, lisans sahibi tüzel kişilerin elindeki en güçlü savunma enstrümanı niteliğindedir.

Önemine karşın, anılan hükmün uygulama alanı ve yargısal denetim sınırları yatırımcılar nezdinde yeterince anlaşılmış değildir. Sektör pratiğinde sıkça gözlemlenen yanılgı şudur: lisans sahibi tüzel kişi, projenin tamamlanmasını engelleyen herhangi bir dışsal etkenin varlığı halinde mücbir sebep iddiasının kendiliğinden kabul göreceğini varsaymakta; Kurul reddi ile karşılaşıldığında ise iddianın hangi ispat mimarisi çerçevesinde inşa edilmesi gerektiği konusunda yetersiz hazırlık gösterilmektedir. Oysa hem doktrin hem de Danıştay 13. Dairesi’nin yerleşik içtihadı uyarınca mücbir sebep iddiası; üç temel unsurun ve bunlarla bağlantılı nedenselliğin somut belgelerle ortaya konulmasını gerektiren teknik bir hukuki kurgudur.

İşbu yayının amacı, EPLY m.35 hükmünün yatırımcılar ve hukuk pratisyenleri yönünden tam kapsamlı bir analizini sunmaktır. Söz konusu analizin yapısı dört ana eksene oturmaktadır: birincisi, hükmün lafzı, sistematik konumu ve idare hukuku doktriniyle olan ilişkisi; ikincisi, Danıştay 13. Dairesi’nin söz konusu hükme yüklediği “genel mücbir sebep” ve “özel mücbir sebep” ayrımı ile idari mercilerden kaynaklanan gecikmelere ilişkin yerleşik içtihat çizgisi; üçüncüsü, COVID-19 salgını ile 6 Şubat 2023 Kahramanmaraş depremleri çerçevesinde EPDK tarafından ihdas edilen toplu mücbir sebep kararlarının yapısal değerlendirilmesi; dördüncüsü ise Kurul nezdinde mücbir sebep başvurusunun şekli, süresi ve ret halinde açılacak iptal davasının dosya mimarisi.

Söz konusu konunun pratik önemi, son dönem EPDK yaptırım pratiğindeki sertleşme dikkate alındığında daha da artmaktadır. Anadolu Ajansı’nın 12 Aralık 2025 tarihli haberinde yer aldığı üzere, EPDK tarafından beş depolamalı projeye ait önlisansın iptaline ilişkin alınan kararlarda, önlisans sahibi tüzel kişilerin süre uzatım taleplerinin reddedildiği kamuoyuna yansımıştır. Akabinde 29 Nisan 2026 tarihli ve 33238 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile önlisans sahibi tüzel kişiler fiilin niteliğine uygun düştüğü ölçüde 6446 sayılı Kanun’un 16’ncı maddesindeki yaptırım rejimine muhatap konuma getirilmiş bulunmaktadır. Söz konusu yaptırım rejiminde, mücbir sebebin etkilediği yükümlülükler bakımından başvurulabilecek doğrudan hukuki dayanak EPLY m.35 hükmüdür. İşbu nedenle anılan hükmün doğru anlaşılması, lisans sahibi tüzel kişilerin yatırım güvenliği bakımından önceki dönemlere kıyasla belirgin biçimde önem kazanmıştır.

II. EPLY m.35 hükmünün lafzı ve sistematik analizi

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 35’inci maddesi güncel haliyle beş fıkradan oluşan bir yapıya sahiptir. Söz konusu fıkraların her biri farklı bir hukuki işleve sahip olup, bütüncül bir okumayla anılan müessesenin sınırları belirginleşmektedir.

Birinci fıkra hükmü uyarınca: “Önlisans ve lisans sahibinin ilgili mevzuattan kaynaklanan yükümlülükleri, mücbir sebep hallerinde, etkilendikleri oranda, mücbir sebebin etkileri giderilinceye kadar, Kurul kararıyla ertelenebilir, askıya alınabilir veya kaldırılabilir.” Söz konusu fıkra, mücbir sebep hallerinin doğurduğu hukuki sonucu düzenlemekte olup; erteleme, askıya alma veya kaldırma sonucunun “etkilendiği oranda” ve “etkileri giderilinceye kadar” şeklinde sınırlandırılmış olması, mücbir sebep müessesesinin sınırsız bir muafiyet sağlamadığını gösteren önemli bir parametredir.

İkinci fıkra ise mücbir sebebin tanımına ilişkindir: “olaydan etkilenen tarafın gerekli özen ve dikkati göstermiş ve tüm önlemleri almış olmasına karşın olayın önlenemeyecek, kaçınılamayacak ve öngörülemeyecek olması ve bu durumun etkilenen tarafın ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirmesini engellemesi.” Söz konusu tanım, idare hukuku doktrinindeki klasik mücbir sebep unsurlarıyla uyumlu olmakla birlikte; “gerekli özen ve dikkati göstermiş olma” şartının özellikle vurgulanmış olması, önlisans veya lisans sahibinin pasif kalmadığını ispat yükünün başvurucu tarafa ait olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.

Üçüncü fıkra hükmü ise mücbir sebep sayılabilecek hallerin örnek niteliğindeki listesini sunmaktadır: “a) Doğal afetler ve salgın hastalıklar, b) Savaş, nükleer ve kimyasal serpintiler, seferberlik halleri, halk ayaklanmaları, saldırı, terör hareketleri ve sabotajlar, c) Grev, lokavt veya diğer memur ve işçi hareketleri.” Söz konusu listenin tahdidi olmadığı, maddenin “bunlarla sınırlı olmamak kaydıyla” şeklindeki lafzından ve yerleşik içtihattan açıkça anlaşılmaktadır.

Dördüncü fıkra, mücbir sebep başvurusunun içeriğine ilişkin olup; önlisans veya lisans sahibinin mücbir sebebin başlama tarihi ve mahiyeti, ilgili yükümlülüklere olan etkileri ile mümkün olması halinde etkilerin tahmini giderilme süresini Kuruma bildirmesini öngörmektedir. Beşinci fıkra ise bu madde kapsamındaki taleplerin, başvuruya ilişkin gerekli bilgi ve belgelerin tamamlanmasından itibaren altmış gün içerisinde Kurul kararıyla sonuçlandırılacağını düzenlemektedir.

Söz konusu beşli yapının sistematik anlamı şudur: Yönetmelik koyucu, mücbir sebep müessesesini hem hukuki sonuç (m.35/1), hem hukuki nitelendirme (m.35/2), hem örnekleme (m.35/3), hem başvuru içeriği (m.35/4), hem de karar süresi (m.35/5) boyutlarıyla düzenlemiş olup; anılan yapı, önlisans veya lisans sahibinin mücbir sebep talebinde bulunurken kuracağı argümantasyonun da iskeletini oluşturmaktadır. Yatırımcı; mücbir sebebin varlığını (m.35/3 örneklemesi ışığında), tanımdaki üç unsurun gerçekleştiğini (m.35/2 lafzına dayanarak), yerine getirilemeyen yükümlülüğün anılan halden “etkilendiği oranda” durduğunu (m.35/1 hükmü çerçevesinde) ve başvuru içeriğinin m.35/4’teki unsurları karşıladığını ayrı ayrı belgelemek durumundadır.

EPLY m.35 hükmünün diğer Yönetmelik hükümleriyle olan bağlantısı da analiz edilmesi gereken bir husustur. Şöyle ki, m.17/3 hükmü uyarınca “Önlisans süresi, 35 inci maddede belirtilen mücbir sebepler kapsamında tadil edilebilir.” Anılan atıf, mücbir sebep müessesesinin önlisans süre uzatımı dosyalarındaki doğrudan dayanağı niteliğindedir. Aynı şekilde m.24/3 hükmünün güncel lafzı uyarınca tesis tamamlama süresinin uzatılması yoluyla lisans tadili; “mücbir sebep halleri ile Kurul tarafından uygun bulunan hallerin bulunması” şartına bağlanmıştır. Bununla birlikte, 6446 sayılı Kanun m.5/7 hükmü “mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler” ayrımını Kanun düzeyinde korumaya devam etmektedir. Anılan ikili yapı, mücbir sebep ile haklı sebep arasındaki ayrımın ileride ayrıntılı şekilde incelenmesini gerekli kılmaktadır.

Son olarak m.9/1 hükmü uyarınca önlisans süresi “mücbir sebep hâlleri hariç, otuz altı ayı geçmemek üzere Kurul kararı ile belirlenir” şeklinde formüle edilmiş bulunmaktadır. Söz konusu lafız, mücbir sebebin önlisans süresinin azami sınırını dahi aşabilen bir hukuki nitelik taşıdığını göstermektedir. Bir başka ifadeyle, EPLY’nin tasarım mantığında mücbir sebep müessesesi, lisans rejimi içerisindeki katı süre disiplinini dengeleyen ve hakkaniyet ile ölçülülük ilkesini koruma altına alan bir esneklik mekanizması işlevi görmektedir.

Mücbir sebep müessesesinin EPLY içindeki sistematik konumu. Anılan müessesenin yönetmelik içindeki konumu ve diğer hükümlerle olan etkileşimi, sistematik bir okumayla ortaya çıkmaktadır. Mücbir sebep müessesesi EPLY’nin altıncı bölümünde düzenlenmiş bulunmaktadır. Söz konusu konum tercihi rastgele olmayıp, mücbir sebep müessesesinin yükümlülük rejiminin bütünüyle bağlantılı bir kurum olduğunu göstermektedir. Bir başka ifadeyle, Yönetmelik koyucu mücbir sebep müessesesini tek bir spesifik yükümlülüğe değil; yükümlülük rejiminin tamamına yönelik bir koruma mekanizması olarak konumlandırmıştır.

EPLY içerisindeki diğer mücbir sebep atıfları da söz konusu sistematik bütünlüğü doğrulamaktadır. Önlisans tadili (m.17/3), tesis tamamlama süresi uzatımı (m.24/3), üretim tesisinin işler halde tutulmasına ilişkin yaptırım (m.30/2-a), inşaat süresi içinde üretim tesisinin kurulmaması (m.27/2) ve teminat irat kaydı (m.45) konularındaki hükümler; mücbir sebep müessesesini doğrudan veya dolaylı olarak referans almaktadır. Söz konusu çoklu atıf yapısı, mücbir sebep müessesesinin EPLY rejimi içerisindeki merkezi konumunu göstermektedir.

Bir diğer önemli husus, mücbir sebep müessesesinin sadece EPLY ile sınırlı olmayıp; lisanssız üretim rejimini de kapsayan çapraz bir uygulama alanına sahip olduğudur. Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği m.19 hükmü de mücbir sebep müessesesini düzenlemekte olup; söz konusu hüküm EPLY m.35 ile benzer bir yapıdadır. Lisanssız üretim sürecindeki mücbir sebep iddialarının değerlendirilmesinde de söz konusu paralel düzenleme esas alınmaktadır.

Kanunî dayanak çerçevesi: 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun mücbir sebebe ilişkin hükümleri. EPLY m.35 hükmünün anlam ve kapsamının doğru yorumlanabilmesi için, anılan müessesenin Kanun seviyesindeki dayanaklarının da değerlendirilmesi zorunludur. 6446 sayılı Kanun, mücbir sebep müessesesini farklı bağlamlarda üç ayrı hükümde düzenlemiş bulunmaktadır.

Birinci kanunî dayanak, 6446 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinin yedinci fıkrasıdır. Anılan hüküm uyarınca: “Mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde lisans iptal edilir ve teminat mektubu irat kaydedilir.” Söz konusu hüküm, mücbir sebep ile haklı sebep ikili ayrımının yönetmelik öncesi kanunî dayanağını oluşturmakta olup; lisans iptali ve teminat irat kaydı gibi en ağır yaptırımların önündeki yegane hukuki engelin söz konusu iki müessese olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.

İkinci kanunî dayanak, 6446 sayılı Kanun’un 6’ncı maddesinin beşinci fıkrasıdır. Anılan hüküm uyarınca: “Önlisansın süresi mücbir sebep hâlleri hariç yirmi dört ayı geçemez. Kurul, kaynak türüne ve kurulu güce bağlı olarak bu süreyi yarısı oranında uzatabilir.” Söz konusu hüküm, EPLY m.9/1’deki otuz altı aylık üst sınırın kanunî temelini ortaya koymakta; aynı zamanda mücbir sebep hallerinin söz konusu süre üst sınırının dahi dışında tutulduğunu göstermektedir. Bir başka ifadeyle, mücbir sebep müessesesi Kanun seviyesinde de zaman disiplinini esneten bir hukuki nitelik taşımaktadır.

Üçüncü kanunî dayanak, 6446 sayılı Kanun’un 6’ncı maddesinin onuncu fıkrasıdır. Söz konusu hüküm, nükleer enerji üretim tesisleri için alınması gereken yapı ruhsatı ve benzeri belgelerin Kuruma sunulması yükümlülüğüne ilişkin olup; “Kurul tarafından belirlenen süre içinde istenen belgelerin mücbir sebepler veya lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında Kuruma sunulmaması hâlinde üretim lisansı iptal edilir” hükmüne yer vermektedir. Anılan hüküm, mücbir sebep ile haklı sebep ikili ayrımının nükleer enerji rejimi yönünden de geçerli olduğunu göstermektedir.

Söz konusu üç kanunî hükmün ortak özelliği, mücbir sebep müessesesini yalnızca yönetmelik düzeyinde kalan bir kavram olmaktan çıkararak Kanun düzeyinde de korunan bir hak alanı niteliğine yükseltmiş olmasıdır. Doktrinde Doğan tarafından yapılan değerlendirmede de işaret edildiği üzere; 6446 sayılı Kanun m.5/7’de mücbir sebep ile haklı sebep ayrımına gidilmişken, EPLY m.35’te bu ayrıma yer verilmemiştir. Söz konusu yapısal farklılık, sonraki bölümlerde detaylı olarak incelenecek olan haklı sebep tartışmasının doğmasına da zemin hazırlamış bulunmaktadır.

III. Mücbir sebebin idare hukuku doktrinindeki üç unsuru

Mücbir sebep müessesesinin Türk idare hukuku doktrinindeki yeri, EPLY m.35’in lafzının doğru yorumlanması açısından zorunlu bir referans çerçevesi sunmaktadır. Şöyle ki, anılan müessese yalnızca Yönetmelik koyucu tarafından ihdas edilmiş özgün bir kavram olmayıp; idare hukukunun klasik dogmatiğinde uzun yıllardır yerleşmiş bir kurumdur. EPLY m.35/2 hükmünde yer alan üç unsurlu tanım da büyük ölçüde söz konusu doktriner birikimden devşirilmiştir.

İdare hukuku doktrininde mücbir sebep, bilindiği halde sonucunun önlenmesi kişi tarafından mümkün olmayan; sezilemeyen ve karşı konulamayan olay olarak tanımlanmaktadır. Gözübüyük’ün 1977 tarihli klasik eseri ile Evren’in 2010 yılında Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi’nde yayımlanan “İdarenin Sorumluluğunu Etkileyen Neden Olarak Mücbir Sebep” başlıklı çalışmasında ortaya konulduğu üzere, anılan müessesenin doktrinel üç unsuru şu şekilde sıralanmaktadır. Elektrik piyasası özelinde mücbir sebep kavramının akademik analizi için ayrıca Doğan’ın 2022 yılında Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi’nde yayımlanan “Elektrik Piyasasında Mücbir Sebep Kavramı ve Uygulaması” başlıklı çalışmasına bakılabilir.

Birinci unsur: karşı konulamaz olma. Söz konusu unsur, olayın etkilerinin önlenmesinin kişi tarafından objektif olarak mümkün olmaması anlamına gelmektedir. Burada belirleyici olan, lisans sahibinin sübjektif imkânları değil; ortalama bir lisans sahibinin elindeki tüm imkânlarla dahi olayın sonuçlarını bertaraf edememesi durumudur. Söz konusu unsur, sektör pratiğinde sıkça karıştırılan bir hususa açıklık getirmektedir: lisans sahibi tüzel kişinin mali sıkıntıya düşmesi veya finansman sağlayamaması, kural olarak mücbir sebep teşkil etmez. Şöyle ki anılan durumlar, lisans sahibinin sübjektif konumundan kaynaklanmakta olup karşı konulamazlık unsurunu karşılamamaktadır.

Anılan unsurun yargısal denetimindeki temel ölçüt, somut olayda lisans sahibi tüzel kişinin alabileceği tüm makul önlemlere rağmen sonucun engellenemeyecek nitelikte olmasıdır. Karşı konulamazlığın değerlendirilmesinde sektördeki teknik standartlar, finansal kapasite ölçüleri ve idari prosedürlerin olağan akışı dikkate alınmaktadır. Örneğin, deprem fay hattı üzerinde yer alan bir tesisin bilinen risklerinin gerçekleşmesi halinde, lisans sahibi tüzel kişinin mücbir sebep iddiası daha titiz bir değerlendirmeye tabi tutulmakta; söz konusu riskin önceden öngörülmüş olması ve buna karşı tedbir alınmamış olması halleri “karşı konulamazlık” testinin sınırlarını belirlemektedir.

İkinci unsur: önceden sezilemez olma. Söz konusu unsur, olayın gerçekleşmesinin lisans başvurusu veya lisans alınması esnasında öngörülemez nitelikte olmasını gerektirmektedir. Burada üzerinde durulması gereken husus, “sezilemezlik” ölçüsünün de objektif olduğudur. Bir başka ifadeyle, lisans sahibinin kişisel öngörü kapasitesi değil; ortalama bir basiretli yatırımcının öngörü kapasitesi esas alınmaktadır. Söz konusu unsurun pratik yansıması özellikle uzun süreli projelerde önem kazanmaktadır. Örneğin, ÇED sürecinin uzayabileceği veya kamulaştırma işlemlerinin gecikebileceği hususları sektörde bilinen risk faktörleri olduğu için, basit gecikmeler tek başına sezilemezlik unsurunu karşılamayabilmektedir.

Sezilemezlik unsurunun zaman boyutu da kritik öneme sahiptir. Anılan unsurun değerlendirilmesinde esas alınacak tarih, olayın gerçekleştiği an değil; lisans sahibinin söz konusu öngörüyü yapması beklenecek tarihtir. Lisans alındığı anda makul olarak öngörülemeyen ancak süreç içinde gündeme gelen risklerin, mücbir sebep niteliğinin tartışılmasında lisans alma tarihindeki sektör koşulları esas alınmaktadır. Söz konusu yaklaşım, basiretli yatırımcı testinin tarihsel bir perspektifle uygulanması gerektiğini göstermektedir.

Üçüncü unsur: kusurdan doğmamış olma. Söz konusu unsur, olayın lisans sahibinin herhangi bir kusurundan kaynaklanmamasını şart koşmaktadır. EPLY m.35/2 hükmünde yer alan “gerekli özen ve dikkati göstermiş ve tüm önlemleri almış olma” ibaresi, anılan unsurun doğrudan yansımasıdır. Söz konusu unsurun ispat yükü, mücbir sebep iddiasında bulunan tarafa aittir. Lisans sahibi tüzel kişi; aynı dönemde paralel iş kalemlerini yürüttüğünü, eksiklik bildirimlerine zamanında cevap verdiğini, ilgili kurum nezdindeki başvurularını takip ettiğini ve dışsal engelin ortadan kalkmasının ardından gecikmeksizin işlem tesis ettiğini somut belgelerle ortaya koymak durumundadır.

Kusurdan doğmamış olma unsurunun değerlendirilmesinde sektör pratiğinde sıkça gözlemlenen sorun, lisans sahibinin söz konusu olaya karşı aldığı önlemlerin yeterli olup olmadığı meselesidir. Anılan değerlendirmede objektif kriter olarak; sektördeki olağan uygulama, mevzuatın öngördüğü asgari önlemler ve makul bir yatırımcının benzer olay karşısında alacağı tedbirler dikkate alınmaktadır. Lisans sahibinin söz konusu kriterleri karşılayan önlemleri aldığı belgelenebildiği takdirde, üçüncü unsur yönünden mücbir sebep iddiası başarı şansına sahip olmaktadır.

Anılan üç unsurun EPLY m.35/2 hükmüne nasıl yansıdığı tablo halinde özetlenebilir:

Söz konusu üç unsurun bir arada gerçekleşmesi şartı, mücbir sebep iddiasının yargısal denetimde de en sıkı sınanan parametresi niteliğindedir. Danıştay 13. Dairesi, mücbir sebep argümanını değerlendirirken her üç unsuru ayrı ayrı somut olay çerçevesinde tartışmakta; bir unsurun dahi karşılanmaması halinde mücbir sebep iddiası reddedilebilmektedir. İşbu yapı dikkate alındığında, lisans sahibi tüzel kişilerin başvuru ve dava dosyalarında üç unsuru ayrı ayrı argümante eden bir yaklaşım benimsemesi büromuzun tavsiye ettiği yöntemdir.

IV. EPLY m.35/3’teki örnek haller ve liste tahdidi tartışması

Yukarıda da değinildiği üzere, EPLY m.35’in üçüncü fıkrası mücbir sebep sayılabilecek halleri örneklemiş bulunmaktadır. Anılan örnekleme şu kategorileri içermektedir: doğal afetler, salgın hastalıklar, savaş, nükleer ve kimyasal serpintiler, seferberlik halleri, halk ayaklanmaları, saldırı, terör hareketleri, sabotajlar ve grev/lokavt benzeri işçi hareketleri. Söz konusu kategorilerin lafzi okuması, mücbir sebep sayılan hallerin sınırlı sayılı olduğu izlenimini verebilmektedir. Ancak hem hükmün lafzı hem de yerleşik içtihat, söz konusu listenin tahdidi olmadığını açıkça ortaya koymaktadır.

Listenin tahdidi olmadığının ilk dayanağı, hükmün “bunlarla sınırlı olmamak kaydıyla” şeklindeki açık lafzıdır. Söz konusu husus, Yönetmelik koyucunun anılan kategorileri tahdidi nitelikte saymadığını göstermektedir. İkinci ve daha güçlü dayanak ise Danıştay 13. Dairesi’nin yerleşik içtihadıdır. Yüksek Mahkeme tarafından geliştirilen yorum çerçevesinde, EPLY m.35/3’te sayılan haller “genel mücbir sebep” kategorisini oluşturmakta; söz konusu listede yer almamakla birlikte mücbir sebep unsurlarını taşıyan diğer haller ise “özel mücbir sebep” kategorisinde değerlendirilmektedir.

Anılan ayrımın pratik önemi şudur: lisans sahibi tüzel kişi, herhangi bir dışsal etkenin önlisans veya lisans yükümlülüklerini etkilemesi halinde, söz konusu etkenin EPLY m.35/3’te açıkça sayılmamış olmasını mücbir sebep iddiasının önünde bir engel olarak görmemelidir. Belirleyici olan, anılan etkenin m.35/2’deki üç unsurlu tanıma uyup uymadığıdır. Sektör pratiğinde özel mücbir sebep kategorisinde değerlendirilen başlıca haller şunlardır:

İlgili idari mercilerden alınması gereken izin, onay veya görüşlerin makul sürede tesis edilmemesi; kamulaştırma süreçlerinin yargısal aşamaya intikal ederek uzaması; ÇED sürecinde halkın bilgilendirilmesi toplantısı veya askı-itiraz prosedürünün öngörülemez şekilde uzaması; orman, mera veya kültür varlığı izinlerinde kurum görüşlerinin uzun süre beklemesi; teknik etkileşim izni süreçlerinde radar veya askeri yapılarla ilgili koordinat değişikliği talepleri; teknolojik altyapı sorunları nedeniyle dijital başvuru sistemlerinde yaşanan kesintiler; yargı mercilerinin yürütmenin durdurulması veya iptal kararları sebebiyle projenin geçici olarak durması.

Söz konusu hallerin her birinin mücbir sebep niteliği, somut olay çerçevesinde m.35/2 unsurları ile birlikte değerlendirilmek durumundadır. Anılan değerlendirmede kanaatimizce dikkat edilmesi gereken nokta şudur: özel mücbir sebep argümanı, m.35/3’teki örnek listesine eşdeğer ağırlıkta belgelenmek zorundadır. Lisans sahibi tüzel kişi; doğal afet veya savaş halinde tabii olarak kabul edilen “karşı konulamazlık” unsurunu, özel mücbir sebep dosyasında ayrıca ve titizlikle ispatlamak durumundadır. Aksi takdirde, anılan iddia “soyut gecikme anlatımı” niteliğinde değerlendirilebilecek ve EPDK önlisans süre uzatım reddi pratiğinde sıkça karşılaşılan ret gerekçelerine konu olabilecektir.

Liste tahdidi tartışmasının bir diğer boyutu ise lisans metinlerinde tanımlanan özel mücbir sebep hallerine ilişkindir. Sektör pratiğinde özellikle uluslararası finansman içeren projelerde, lisans metinlerine veya proje sözleşmelerine özel mücbir sebep hallerinin yazılması yaygın bir uygulamadır. Söz konusu yazımlar genel olarak doktrinel mücbir sebep tanımının ötesine geçen ve sözleşmesel olarak risk paylaşımını düzenleyen hükümler niteliğindedir. Anılan hükümlerin EPDK nezdinde geçerliliği konusunda dikkat edilmesi gereken husus, söz konusu hükümlerin EPLY m.35’in emredici tanımına aykırı olmayacak şekilde yorumlanması gereğidir.

V. “Genel mücbir sebep” ile “özel mücbir sebep” ayrımı: Danıştay 13. Dairesi içtihadının yapısal değerlendirilmesi

Önceki bölümde değinildiği üzere, Danıştay 13. Dairesi tarafından geliştirilen genel mücbir sebep ile özel mücbir sebep ayrımı, EPLY m.35 uygulamasının yargısal denetim çerçevesinin omurgasını oluşturmaktadır. Söz konusu ayrımın doğrudan kaynağı, Danıştay 13. Dairesi’nin 22.06.2009 tarihli ve E.2008/2501, K.2009/6904 sayılı kararıdır. Anılan kararın gerekçesinde Yüksek Mahkeme; EPLY (o tarihteki mülga Yönetmelik hükümleri) tarafından sayılan halleri “genel mücbir sebep” olarak, sayılmamış ancak mücbir sebep unsurlarını taşıyan halleri ise “özel mücbir sebep” olarak nitelendirmiştir.

Söz konusu ayrımın yargısal denetim açısından pratik anlamı şudur: genel mücbir sebep hallerinde, anılan olayın varlığının tespiti büyük ölçüde yeterli kabul edilmektedir. Doğal afet, savaş veya salgın hastalık gibi hallerin “karşı konulamazlık” ve “sezilemezlik” unsurları kural olarak tartışılmamakta; tartışma yalnızca nedensellik bağı (yani anılan halin somut olayda yükümlülüğü hangi oranda etkilediği) üzerinde yoğunlaşmaktadır. Özel mücbir sebep hallerinde ise lisans sahibi tüzel kişi; hem m.35/2 unsurlarının her birini hem de nedensellik bağını ayrı ayrı ispat yükü altındadır.

Danıştay 13. Dairesi’nin 22.06.2009 tarihli kararının doğrudan konusu, davalı idarenin lisans verirken yaptığı saptamadan ve diğer idarelerin işlemlerinden kaynaklanan gecikmeler nedeniyle tesis tamamlama süresinin geçirilmesi sonucunda lisansın iptal edilmesi olayıdır. Anılan kararda Yüksek Mahkeme şu değerlendirmeyi yapmıştır: “Davacıdan kaynaklanmayan diğer başka idarelerin de etkisiyle rüzgar santrali tesisinin süresinde tamamlanmamasının nedeni mücbir sebep hallerinden olduğundan, davacı şirketin üretim lisansının iptaline ilişkin Kurul kararında Kanuna, ilgili Yönetmelik kuralına ve kamu yararına uygunluk bulunmamaktadır.”

Söz konusu kararın yapısal anlamı, kanaatimizce şu üç eksen üzerinden çözümlenebilir. Birincisi, idari mercilerden kaynaklanan gecikmelerin özel mücbir sebep kategorisinde değerlendirildiği yönündeki içtihadın açıkça ortaya konulmuş olmasıdır. İkincisi, anılan değerlendirmede “davacıdan kaynaklanmama” şartının özellikle vurgulanması suretiyle, lisans sahibinin kusurunun bulunmaması koşulunun ayrı bir test olarak işletildiğidir. Üçüncüsü ise Kurul kararının yargısal denetiminin yalnızca yönetmelik lafzı ile sınırlı tutulmayıp, “kamu yararı” ölçütü ile birlikte yapıldığıdır.

Anılan kararla aynı içtihadi çizgide yer alan Danıştay 13. Dairesi’nin 15.03.2011 tarihli ve E.2008/6905, K.2011/1041 sayılı kararı, iletim bağlantı anlaşması ve orman kullanımına ilişkin süreçlerin gecikmesi nedeniyle tesis tamamlanma süresinin azalmasını mücbir sebep saymıştır. Yüksek Mahkeme’nin söz konusu kararında geçen “temelinde davalı idarenin lisans verilirken yaptığı saptamadan kaynaklanan, iletim bağlantı anlaşması ve orman kullanımından çıkan sorunlar gibi başka idarelerin işlemlerinin de etkisi olan tesis tamamlama sürelerindeki azalma nedenleri ilgili mevzuat kapsamında mücbir sebeplerden olduğundan” ifadesi, idari mercilerden kaynaklanan gecikmelerin sayısal çeşitliliğine ilişkin önemli bir referans noktası niteliğindedir.

Bir başka Danıştay 13. Dairesi kararı (15.03.2011 tarihli, E.2008/8245, K.2011/1039 sayılı), tesis tamamlanma süresinin defalarca uzatılmış olmasına rağmen yatırım parametrelerinin değişmesi nedeniyle yatırımcının neredeyse yatırım süresi kadar zaman kaybettiği bir olayı değerlendirmiştir. Anılan kararda Yüksek Mahkeme, “temelinde başka idarelerin işlemlerinin de etkisi olan bu uzama nedenlerinin mücbir sebepler kapsamında olduğu” tespitinde bulunmuş ve idarenin mücbir sebep başvurusunu kabul etmeksizin verdiği iptal kararını hukuki isabetten yoksun bulmuştur.

Söz konusu üç karar bir arada değerlendirildiğinde ortaya çıkan Danıştay yerleşik içtihadı şudur: idari mercilerden kaynaklanan gecikmeler, kural olarak özel mücbir sebep kategorisinde değerlendirilmekte ve lisans sahibinin gerekli özeni göstermiş olması koşuluyla mücbir sebep koruması doğurmaktadır. Anılan içtihadi çizginin pratik yansıması, mücbir sebep dosyalarının inşasında belirleyici bir rol oynamaktadır.

Yargısal denetimin teknik ölçütleri bakımından değinilmesi gereken bir başka husus, Danıştay 13. Dairesi’nin söz konusu kararlarda benimsediği “kamu yararı” testidir. 22.06.2009 tarihli kararda açıkça vurgulandığı üzere, Kurul kararının yargısal denetimi yalnızca yönetmelik lafzıyla sınırlı olmayıp; Kanun, yönetmelik kuralı ve kamu yararına uygunluk olmak üzere üçlü bir denetim parametresi üzerinden yürütülmektedir. Söz konusu üçlü test, lisans sahibi tüzel kişilerin mücbir sebep dava dilekçelerinde yalnızca yönetmelik aykırılığı argümanı değil, aynı zamanda kamu yararı argümanı da ileri sürmesini stratejik açıdan değerli kılmaktadır.

Anılan içtihadi çizginin bir başka önemli boyutu, “diğer idarelerin işlemleri” ifadesinin kapsamıdır. Danıştay 13. Dairesi söz konusu kavramı geniş yorumlamış olup; sadece doğrudan EPDK dışındaki kurumların işlemlerini değil, EPDK’nın kendi işlemlerinden kaynaklanan gecikmeleri dahi söz konusu kapsam içerisinde değerlendirebilmektedir. Bir başka ifadeyle, “diğer idarelerin işlemleri” ifadesi yalnızca dış mercileri değil, lisans rejiminin bütününü oluşturan idari mekanizmayı kapsayan geniş bir kategori niteliğindedir.

Kanaatimizce, Danıştay 13. Dairesi’nin söz konusu içtihadi çizgisi 6446 sayılı Kanun döneminde de geçerliliğini koruyacak niteliktedir. Anılan içtihadın temel argümanı, mücbir sebep müessesesinin sektörel istikrarı ve yatırımcı güvenliğini sağlayan dengeleyici bir mekanizma olduğu; bu nedenle dar yorumlanmaması gerektiği yönündedir. Söz konusu argüman, hem 4628 sayılı eski Kanun döneminde hem de 6446 sayılı yeni Kanun döneminde aynı geçerliliği taşımaktadır.

VI. EPLY m.24/3 ve 6446 sayılı Kanun m.5/7 çerçevesinde haklı sebep kavramı ve mücbir sebep ile ayrımı

Mücbir sebep müessesesinin doğru anlaşılması için zorunlu olarak değerlendirilmesi gereken bir başka kavram, “haklı sebep” kavramıdır. Bu kavramın güncel sistematik içerisindeki yeri iki ayrı düzlemde ele alınmalıdır. İlk düzlem, 6446 sayılı Kanun m.5/7 hükmünde yer alan “mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler” ayrımıdır. İkinci düzlem ise EPLY m.24/3 hükmünün güncel lafzında yer alan “mücbir sebep halleri ile Kurul tarafından uygun bulunan haller” formülasyonudur. Söz konusu hüküm uyarınca, üretim tesisinin kurulması sürecinde; mücbir sebep halleri ile Kurul tarafından uygun bulunan hallerin bulunması, bu durumların üretim tesisinin kurulmasını doğrudan etkilemesi veya etkileyebilecek nitelikte olması ve lisansta belirtilen tesis tamamlama süresi içerisinde gerekçeleri ve belgeleriyle birlikte Kuruma başvurulması halinde, tesis tamamlama süresinin uzatılması suretiyle EPDK lisans tadili süreci işletilebilir.

Anılan hükümler dikkatlice incelendiğinde, iki ayrı hukuki müessesenin yan yana konumlandırıldığı görülmektedir: mücbir sebep ve haklı sebep/Kurul tarafından uygun bulunan haller. Söz konusu kategorilerin aynı sonuca (tesis tamamlama süresi uzatımı veya lisans iptali/teminat irat kaydı riskinin bertaraf edilmesi) bağlanabilmesi, pratikte birbirine karıştırılmasına neden olmaktadır. Oysa anılan iki müessese, hem hukuki yapı hem de ispat eşiği bakımından birbirinden farklılaşmaktadır.

Mücbir sebep ile haklı sebep ayrımının kanunî kaynağı. Sözü edilen ayrımın yönetmelik düzeyindeki düzenlemenin ötesinde, Kanun seviyesinde de açık bir dayanağı bulunmaktadır. İşbu yayının ikinci bölümünde değinildiği üzere, 6446 sayılı Kanun m.5/7 hükmü “Mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında…” formülasyonu ile her iki müesseseyi yan yana konumlandırmaktadır. EPLY m.24/3 hükmünün güncel lafzında ise bu alan, “Kurul tarafından uygun bulunan haller” şeklinde daha geniş ve Kurul takdirini öne çıkaran bir ifadeyle düzenlenmiş bulunmaktadır.

Söz konusu sistematik yapı, doktrinde ayrıca tartışılmış bir husustur. Doğan’ın 2022 tarihli çalışmasında ortaya konulduğu üzere; 6446 sayılı Kanun m.5/7’de mücbir sebep ile haklı sebep ayrımına açıkça gidilmişken, EPLY m.35’te böyle bir ayrıma yer verilmemiştir. Söz konusu yapısal farklılık, lisans sahibinden kaynaklanmayan üçüncü kişi eylemlerinin veya idari mercilerden kaynaklanan sebeplerin mücbir sebep olarak kabul edilip edilmeyeceği yönündeki temel doktriner tartışmanın zeminini oluşturmaktadır. Kanaatimizce anılan tartışmada Danıştay 13. Dairesi tarafından geliştirilmiş bulunan “genel mücbir sebep” ve “özel mücbir sebep” ayrımı, yapısal bir çözüm sunmakta olup; söz konusu içtihadi tutum, EPLY m.35’in lafzındaki ayrım yokluğunu Kanun m.5/7 ile uyumlu hale getiren önemli bir köprü işlevi görmektedir.

Mücbir sebep, yukarıda detaylı şekilde incelendiği üzere, m.35/2’deki üç unsurlu testi gerektiren dar bir hukuki kategoridir. Söz konusu kategorinin uygulanabilmesi için olayın karşı konulamaz, sezilemez ve kusursuz nitelikte olması şarttır. Bir başka ifadeyle, mücbir sebep iddiasında lisans sahibinin elinde olan tüm imkânların kullanılmış olması ve olayın yine de bertaraf edilememiş bulunması beklenmektedir.

Haklı sebep / Kurul tarafından uygun bulunan haller ise mücbir sebebe kıyasla daha geniş bir kategori niteliğindedir. Kanun düzeyindeki haklı sebep yaklaşımında olayın “lisans sahibinden kaynaklanmaması” şartı öne çıkmakta; EPLY m.24/3’ün güncel lafzında ise söz konusu alan “Kurul tarafından uygun bulunan haller” ifadesiyle Kurul takdirine bağlanmaktadır. Bu kategoride, mücbir sebepteki gibi üç unsurlu testin aynı ağırlıkta uygulanması zorunlu değildir. Söz konusu farklılığın pratik yansıması, bu kategoriye dayalı başvurularda lisans sahibinden beklenen özen ve dikkat eşiğinin mücbir sebebe nazaran daha esnek değerlendirilebilmesidir. Bir başka ifadeyle, haklı sebep/Kurul tarafından uygun bulunan haller kategorisinde lisans sahibinin pasif kalmamış olması önem taşımakta; olayın her durumda objektif olarak önlenemez ve sezilemez nitelikte olması aranmamaktadır.

İki müessese arasındaki bu farklılık, sektör pratiğinde özellikle aşağıdaki tipik senaryolarda belirleyici olmaktadır:

Söz konusu ayrımın bir başka pratik yansıması, başvuruda ileri sürülen argümanın hukuki nitelendirmesidir. Lisans sahibi tüzel kişinin Kuruma sunacağı başvuruda; ileri sürülen olayın mücbir sebep mi yoksa Kanun anlamında haklı sebep/EPLY m.24/3 anlamında Kurul tarafından uygun bulunan hal mi olduğu açıkça belirtilmeli, anılan nitelendirmenin gerekçesi de ayrıca ortaya konmalıdır. Sektör pratiğinde sıkça gözlemlenen yanılgı, anılan kategorilerin başvuru dilekçesinde birbirine karıştırılmasıdır. Anılan karıştırma, Kurul incelemesinde hukuki nitelendirme belirsizliği doğurmakta ve ret riskini artırmaktadır.

Önemli bir başka husus, EPLY m.24 hükmünün yalnızca tesis tamamlama süresi uzatımı ile sınırlı olmasıdır. Bir başka ifadeyle, haklı sebep/Kurul tarafından uygun bulunan haller kategorisi yalnızca lisans aşamasında ve tesis tamamlama süresine ilişkin işlemlerde uygulama alanı bulmaktadır. Önlisans süresinin uzatımı veya diğer yükümlülüklerin ertelenmesi, askıya alınması yahut kaldırılması gibi konularda, doğrudan dayanılabilecek hüküm m.35’tir. Anılan farklılık dikkate alındığında, önlisans aşamasındaki bir gecikmenin yalnızca haklı sebep olarak nitelendirilmesi yetmemekte; mücbir sebep eşiğinin aşılması zorunlu hale gelmektedir.

Doktrindeki bir başka tartışmalı husus, haklı sebebin idare hukukundaki diğer “haklı sebep” kavramlarıyla olan ilişkisidir. Şöyle ki, idare hukukunda haklı sebep müessesesi farklı bağlamlarda farklı sonuçlar doğurmaktadır. EPLY m.24/3 kapsamındaki “Kurul tarafından uygun bulunan haller” ise spesifik bir lisans tadil sebebi niteliğinde olup; söz konusu nitelendirme, haklı sebep kavramının diğer idare hukuku alanlarındaki kullanımıyla doğrudan örtüşmemektedir. Kanaatimizce, EPLY uygulamasındaki bu kategorinin yorumunda doğrudan mevzuatın lafzı ve EPDK pratiği esas alınmalı; diğer alanlardaki tartışmalı haklı sebep değerlendirmeleri analojik referans olarak kullanılmamalıdır.

Türk Borçlar Kanunu m.136 ile karşılaştırma. Mücbir sebep müessesesinin yorumunda dikkate alınması gereken bir başka kaynak, özel hukuktaki paralel düzenlemedir. 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun 136’ncı maddesi uyarınca borçlunun sorumlu tutulamayacağı sebeplerle borcun ifa edilememesi halinde borç sona ermektedir. Söz konusu hüküm, özel hukukta mücbir sebep müessesesinin temel düzenlemesi niteliğindedir.

EPLY m.35 ile TBK m.136 arasındaki temel farklılık şudur: TBK m.136 borcu sona erdirmekte iken, EPLY m.35 yükümlülüğün ertelenmesi, askıya alınması veya kaldırılması sonucunu doğurabilmektedir. Bir başka ifadeyle, EPLY mücbir sebep müessesesi idari yükümlülükler bakımından Kurul kararıyla şekillenen özel bir koruma sağlamakta; mücbir sebebin etkilerinin sona ermesi halinde, kaldırılmamış olan yükümlülükler yeniden ifa edilebilir hale gelmektedir. Söz konusu farklılık, idari yükümlülüklerin niteliği gereği zorunlu olup; lisans rejiminin sürdürülebilirliği bakımından gereklidir.

Anılan farklılığa karşın, mücbir sebep müessesesinin temel unsurları her iki düzenlemede de benzer şekilde yapılandırılmış bulunmaktadır. Bu nedenle TBK m.136 ve özel hukuk mücbir sebep yaklaşımı, kavramsal arka plan bakımından yardımcı olabilir. Bununla birlikte EPLY m.35’in uygulanmasında esas alınması gereken çerçeve; 6446 sayılı Kanun, EPLY, EPDK uygulaması ve Danıştay içtihadıdır.

VII. İdari mercilerden kaynaklanan gecikmelerin mücbir sebep niteliği: yerleşik Danıştay içtihadı

Önlisans ve lisans dosyalarında en sık karşılaşılan mücbir sebep iddiası, başka idari mercilerden kaynaklanan gecikmelere dayanan iddialardır. Söz konusu iddianın hukuki temeli, Danıştay 13. Dairesi’nin önceden değinilen üç kararıyla şekillenmiş yerleşik içtihat çizgisidir. Anılan içtihadın sistematik bir analizi, mücbir sebep dosyasının inşasında belirleyici bir rol oynamaktadır.

Birinci kategori: İlgili idari mercilerin görüş veya karar gecikmesi. Lisans sahibi tüzel kişinin EPLY m.17 kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirebilmek için ilgili kamu kurum ve kuruluşlarından alması gereken görüş, izin, onay veya kararların makul sürede tesis edilmemesi söz konusu kategorinin başlıca uygulama alanıdır. Anılan kategoride değerlendirilen başlıca işlemler şunlardır: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’ndan alınacak ÇED kararları; ilgili belediye veya il özel idaresinden alınacak imar planı görüş ve onayları; Tarım ve Orman Bakanlığı bünyesindeki mera komisyonu kararları; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nün rezervuar alanı ve sulama hattı görüşleri; Karayolları Genel Müdürlüğü’nün yapı yasağı, yaklaşma mesafesi ve panel parlama analizi değerlendirmeleri; Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulları’nın sit alanı ve tümülüs değerlendirmeleri; orman idarelerinin orman vasfı değişikliği işlemleri.

Söz konusu mercilerin işlemlerindeki gecikmelerin mücbir sebep niteliği, Danıştay 13. Dairesi’nin yerleşik içtihadı uyarınca kural olarak kabul edilmektedir. Ancak burada önemli bir koşul vardır: lisans sahibi tüzel kişinin söz konusu mercilere zamanında başvurmuş, eksiklik bildirimlerine cevap vermiş ve dosyayı aktif şekilde takip etmiş olması gerekmektedir. Bir başka ifadeyle, lisans sahibinin pasifliğinden kaynaklanan gecikmeler, idarenin işleminden kaynaklı görünse dahi mücbir sebep teşkil etmemektedir.

İkinci kategori: TEİAŞ ve dağıtım şirketleri kaynaklı süreçler. Bağlantı görüşü, kapasite tahsisi, bağlantı anlaşması ve tesis öncesi işler protokolü süreçlerindeki gecikmeler söz konusu kategoride değerlendirilmektedir. Danıştay 13. Dairesi’nin 15.03.2011 tarihli ve E.2008/6905, K.2011/1041 sayılı kararı açıkça “iletim bağlantı anlaşması… sorunları” hallerini mücbir sebep kapsamında değerlendirmiştir. Söz konusu içtihadi konum, TEİAŞ kaynaklı süreçlerin mücbir sebep niteliği bakımından doğrudan dayanak teşkil etmektedir. Anılan konunun pratik boyutu hakkında daha ayrıntılı analiz için TEİAŞ olumsuz bağlantı görüşü sonrası önlisans reddi değerlendirilebilir.

Üçüncü kategori: Yargısal aşamadaki süreçler. Kamulaştırma davaları, mera dışı kullanım kararlarına karşı açılan iptal davaları, üçüncü kişiler tarafından açılan iptal davaları veya yürütmenin durdurulması kararları söz konusu kategoride değerlendirilmektedir. Anılan kategorinin mücbir sebep niteliği, lisans sahibi tüzel kişinin kontrolü dışında olması nedeniyle güçlü bir konuma sahiptir. Burada dikkat edilmesi gereken husus, lisans sahibinin söz konusu davanın açılmasına kendi kusuruyla yol açmamış olmasıdır.

Dördüncü kategori: EPDK’nın kendi işlemlerinden kaynaklanan gecikmeler. Söz konusu kategori, özel bir yargısal değer taşımaktadır. EPDK’nın lisans tadil başvurusunu makul sürede sonuçlandırmaması veya Kurul gündemine geç alması halinde, lisans sahibi tüzel kişinin tadili sonuçlanmamış lisans üzerinden işlem yapması beklenemez. Bu husus EPDK Hukuk Dairesi Başkanlığı’nın 28.08.2014 tarihli mütalaası ile açıkça ortaya konulmuş olup; söz konusu mütalaa uyarınca idareden kaynaklanan gecikmeler, lisans sahibi tüzel kişinin gereken özen ve dikkati göstermiş olması koşuluyla mücbir sebep teşkil etmektedir. Anılan mütalaaya ilişkin doktriner değerlendirmeler için Doğan’ın Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi’nde yayımlanan “Elektrik Piyasasında Mücbir Sebep Kavramı ve Uygulaması” başlıklı çalışmasına bakılabilir.

Anılan dört kategorinin ortak özelliği, gecikmenin lisans sahibinin kontrolü dışında bulunmasıdır. Söz konusu kontrolsüzlük, m.35/2 hükmündeki “olaydan etkilenen tarafın gerekli özen ve dikkati göstermiş ve tüm önlemleri almış olmasına karşın” şartının doğrudan yansımasıdır. Lisans sahibi tüzel kişi, anılan kategorilerden birine giren bir gecikme yaşamış olmakla beraber; söz konusu gecikmenin mücbir sebep teşkil etmesi için ek olarak şu hususları belgelemek durumundadır: ilgili merci nezdindeki başvurusunun zamanında ve eksiksiz yapılmış olması; takip yazılarının düzenli aralıklarla gönderilmiş bulunması; aynı dönemde paralel iş kalemlerinin yürütülmüş olması; dış engelin ortadan kalkmasının ardından gecikmeksizin işlem tesis edilmesi.

Söz konusu belgeleme yükümlülüğü, mücbir sebep iddiasının yargısal denetiminde de belirleyici bir test olarak işlev görmektedir. Danıştay 13. Dairesi içtihadı uyarınca, lisans sahibi tüzel kişinin pasif kalmış olması halinde idari mercilerden kaynaklanan gecikme dahi mücbir sebep teşkil etmemektedir. Bir başka ifadeyle, mücbir sebep iddiası yalnızca dışsal etkenin varlığına değil; lisans sahibinin söz konusu etken karşısındaki aktif tutumuna da bağlıdır.

İdari merciden kaynaklanan gecikmenin belgelenme tipolojisi. Anılan kategori altındaki mücbir sebep iddialarında, ilgili merciden gelen veya gönderilen yazıların doğru tipolojik sıralanması Kurul nezdindeki başvurunun ikna gücünü belirgin biçimde artırmaktadır. Sektör pratiğinde kullanılan tipik belge tipleri şu şekilde sıralanabilir: lisans sahibinin söz konusu kuruma yaptığı başvurunun KEP veya UETS kayıtları; kurum tarafından gönderilen eksiklik bildirimleri; lisans sahibinin söz konusu eksiklik bildirimlerine verdiği cevaplar; kurum tarafından düzenlenmiş olan inceleme raporları; sürecin uzamasına neden olan dışsal faktörlerin (örneğin başka bir kurumun görüş bekletmesi) belgelenmesi; ilgili kurumdaki bekleme süresinin objektif olarak gösterilebileceği yazılar.

Anılan kategoriye giren tipik dosya senaryoları. Sektör pratiğinde sıkça karşılaşılan idari merci kaynaklı gecikme senaryolarının bir kısmı şunlardır:

İlk senaryo, ÇED sürecinin uzaması halidir. Lisans sahibi tüzel kişi ÇED başvurusunu zamanında yapmış olmakla beraber; halkın bilgilendirilmesi toplantısı, inceleme komisyonu çalışmaları veya askı-itiraz süreci nedeniyle ÇED kararının verilmesi gecikmektedir. Söz konusu gecikmenin mücbir sebep niteliği, lisans sahibinin başvuru sürecindeki aktifliği ile doğrudan bağlantılıdır.

İkinci senaryo, kamulaştırma sürecinin yargısal aşamaya intikalidir. Lisans sahibi tüzel kişi kamulaştırma talebinde bulunmuş, kamu yararı kararı alınmış ancak bedel tespit davası açılmıştır. Söz konusu yargısal sürecin uzaması, tesis sahasının fiilen kullanılamamasına yol açmaktadır. Anılan kategoride mücbir sebep iddiası, kamulaştırma sürecindeki gecikmenin lisans sahibinden değil yargı sisteminden kaynaklandığının belgelenmesine bağlıdır.

Üçüncü senaryo, mera tahsis amacı değişikliği veya tarım dışı kullanım izni süreçlerinin uzamasıdır. Mera komisyonu kararının uzun süre beklemesi, ot geliri bedelinin tespit edilmemesi veya Tarım ve Orman Bakanlığı görüşünün gelmemesi nedeniyle proje sahası üzerindeki kullanım hakkının tesis edilememesi durumu söz konusu senaryoya örnek niteliğindedir.

Dördüncü senaryo, koruma kurulu kararlarının uzaması halidir. Proje sahasında sit alanı, tümülüs veya korunması gereken kültür varlığı tespit edilmesi halinde Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulları’nın değerlendirme süreci uzayabilmekte; lisans sahibi tüzel kişinin söz konusu süreç tamamlanmadan üretim lisansı başvurusu yapması mümkün olmamaktadır.

Beşinci senaryo, TEİAŞ bağlantı süreçlerindeki gecikmedir. Olumsuz bağlantı görüşü, kapasite tahsisinin geç yapılması, bağlantı anlaşmasının imzalanmaması veya tesis öncesi işler protokolünün geç sonuçlanması söz konusu kategorideki yaygın gecikme türleri niteliğindedir.

Söz konusu senaryoların ortak özelliği, lisans sahibinin pasifliğinden değil ilgili idari merciden kaynaklanan bekleme nedeniyle yükümlülüğün yerine getirilememesidir. Anılan ortak özellik, mücbir sebep iddiasının üç unsurlu testinde “kusurdan doğmama” şartını karşılayan en güçlü argüman zeminini oluşturmaktadır.

VIII. COVID-19 emsali: 02.04.2020 tarihli ve 9276 sayılı EPDK Kurul Kararı

Mücbir sebep müessesesinin uygulamasına ilişkin en somut emsallerden birisi, COVID-19 salgını döneminde EPDK tarafından alınan toplu mücbir sebep kararıdır. Söz konusu karar, anılan müessesenin sektör çapında tek bir Kurul kararıyla uygulanmasına ilişkin nadir örneklerden biri niteliğinde olup; uygulamada karşılaşılabilecek gelecek olağanüstü hallerin yönetilmesi bakımından önemli bir referans çerçevesi sunmaktadır.

02.04.2020 tarihli ve 9276 sayılı EPDK Kurul Kararı, 04.04.2020 tarihli ve 31089 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış olup aynı tarihte yürürlüğe girmiştir. Anılan kararla EPDK; küresel COVID-19 salgınını EPLY m.35 ve Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği m.19 kapsamında mücbir sebep olarak kabul etmiştir. Söz konusu kabul, anılan müessesenin uygulamasına yönelik olarak EPDK tarafından geliştirilen sistemli yaklaşımın somut bir örneğini sunmaktadır.

Anılan Kurul Kararı’nın yapısal analizi şu üç eksen üzerinden çözümlenebilir.

Birinci eksen: Mücbir sebep kabul mekanizması. EPDK, COVID-19 salgınını doğrudan EPLY m.35/3-a bendindeki “salgın hastalık” kategorisi kapsamında değerlendirerek toplu bir mücbir sebep kararı tesis etmiştir. Söz konusu yaklaşım, ana hizmet dairelerine her bir lisans sahibi adına ayrı ayrı mücbir sebep değerlendirmesi yapma yükünü ortadan kaldırmıştır. Lisans sahibi tüzel kişilerin münferit başvuru zorunluluğu kaldırılmış olup, kapsam dahilindeki süreler kendiliğinden uzamış sayılmıştır.

İkinci eksen: Kapsam dahilindeki süreler. 02.04.2020 tarihli Kurul Kararı’nın kapsamı, 10.03.2020 tarihinde veya sonrasında sona erecek olan şu yükümlülükleri içermektedir: önlisans süreleri; üretim lisansı kapsamında inşaat öncesi dönem ile inşaat dönemi yükümlülük erteleme süreleri; EPLY Geçici m.15 kapsamındaki yükümlülük süreleri; önlisans veya lisans başvuruları kapsamında bilgi ve belge tamamlama süreleri; EPLY m.18/2 kapsamında önlisans tadil başvurularına ilişkin süreler. Söz konusu yükümlülükler için herhangi bir işleme gerek olmaksızın bir defaya mahsus üç aylık süre uzatımı uygulanmıştır.

Üçüncü eksen: Lisanssız üretim tesisleri için paralel düzenleme. Aynı Kurul Kararı kapsamında, Lisanssız Elektrik Üretim Yönetmeliği m.19 doğrultusunda kurulması öngörülen üretim tesislerinden bağlantı anlaşması süresi 10.03.2020 tarihinde veya sonrasında sona eren veya sona erecek gerçek ve tüzel kişiler için de üç aylık süre uzatımı sağlanmıştır.

Söz konusu Kurul Kararı’nın yapısal anlamı, mücbir sebep müessesesinin sektörel bir araç olarak nasıl işletilebileceğine ilişkin önemli bir ders sunmaktadır. EPDK, anılan kararla yalnızca münferit lisans sahiplerinin başvurularına dayalı bir mücbir sebep değerlendirmesi yapmak yerine; salgının sistemik etkilerini bir bütün olarak değerlendirip toplu bir çözüm tesis etmiştir. Söz konusu yaklaşım, idare hukuku doktrinindeki “idari kolaylık” ilkesinin somut bir uygulaması niteliğindedir.

Ancak burada vurgulanması gereken bir nokta vardır: anılan toplu Kurul Kararı, lisans sahibi tüzel kişilerin COVID-19 salgınından farklı bir sebebe dayalı mücbir sebep iddialarını ortadan kaldırmamaktadır. Bir başka ifadeyle, salgınla bağlantısız bir gecikme yaşayan lisans sahibi, EPLY m.35’in genel hükümlerine dayalı münferit mücbir sebep başvurusunda bulunabilmektedir.

Söz konusu kararın yargısal denetim açısından da önemli bir sonucu bulunmaktadır. Anılan toplu Kurul Kararı’nın varlığı; salgın döneminde münferit mücbir sebep değerlendirmesi yapan ve mücbir sebep iddiasını reddeden Kurul kararlarının yargısal denetiminde, davacı tarafa önemli bir argüman sunmaktadır. Lisans sahibi tüzel kişi; “EPDK’nın kendisinin de COVID-19’u mücbir sebep olarak kabul ettiği bir dönemde, münferit dosyamda mücbir sebep iddiamın reddedilmesi orantılılık ilkesine aykırıdır” şeklinde bir argüman geliştirebilmektedir.

Anılan Kurul Kararı’nın bir diğer önemli yansıması, lisans sahibi tüzel kişilerin başvuru dosyalarının arşivlenmesi yönündeki etkisidir. COVID-19 döneminde yürürlükteki yükümlülükleri olan lisans sahipleri; salgının kendi dosyalarındaki spesifik gecikmelerle olan bağlantısını ayrıca belgeleme yükümlülüğü altında olmamıştır. Söz konusu husus, gelecek dönemlerde benzer salgın veya afet hallerinde EPDK tarafından alınabilecek toplu kararların pratik kolaylık sağlama işlevine örnek teşkil etmektedir.

COVID-19 sonrası dönemde münferit mücbir sebep iddialarının değerlendirilmesi. 02.04.2020 tarihli toplu Kurul Kararı’nın kapsamı bir defaya mahsus üç aylık süre uzatımı ile sınırlandırılmış olduğundan; salgının uzayan etkileri nedeniyle ek süre talepleri sonraki dönemlerde münferit mücbir sebep başvurularıyla EPDK’ya iletilmiştir. Söz konusu münferit başvuruların değerlendirilmesinde, salgının ilk dalgası sonrasındaki dönemler için “öngörülemezlik” unsurunun somut olay özelinde ayrıca ispatlanması gerektiği değerlendirilebilir. Bir başka ifadeyle, 2020 yılının ilk çeyreğinde salgın için öngörülemezlik unsuru daha güçlü iken; sonraki dönemlerde salgının etkilerinin makul bir yatırımcı tarafından öngörülebilir hale gelip gelmediği her dosyada ayrıca tartışılmak durumundadır.

Anılan yaklaşım, mücbir sebep müessesesinin zaman boyutu açısından önemli bir referans noktası sunmaktadır. Bir olay başlangıçta mücbir sebep niteliği taşıyabilirken, etkilerinin süreklilik kazanması halinde “sezilemezlik” unsuru zayıflamakta ve mücbir sebep iddiasının başarı şansı azalmaktadır. Söz konusu yapı, lisans sahibi tüzel kişilerin mücbir sebep iddialarını mümkün olduğunca olay döneminin başlangıcında ileri sürmeleri yönünde stratejik bir tercih oluşturmasını gerektirmektedir.

IX. Şubat 2023 Kahramanmaraş depremi emsali: 16.02.2023 tarihli ve 11650 sayılı EPDK Kurul Kararı

EPDK pratiğindeki bir diğer önemli toplu mücbir sebep emsali, 6 Şubat 2023 tarihinde Kahramanmaraş merkezli olarak gerçekleşen ve on bir ili etkileyen depremler sonucunda alınan Kurul Kararı’dır. EPDK’nın 16.02.2023 tarihli ve 11650 sayılı Kurul Kararı’na göre, EPDK anılan depremleri EPLY m.35 uyarınca önlisans veya üretim lisansı sahibi tüzel kişilerin süreli yükümlülükleri açısından mücbir sebep olarak kabul etmiştir. Aynı karar, Doğalgaz Piyasası Lisans Yönetmeliği m.46 ile Doğalgaz Piyasası Sertifika Yönetmeliği m.24/B kapsamındaki yükümlülükler için de mücbir sebep niteliği taşımıştır.

Söz konusu Kurul Kararı’nın kapsamı, COVID-19 dönemindeki düzenlemeye kıyasla daha geniş bir çerçeve içermektedir. Kapsam dahilindeki süreler şu şekilde sıralanmıştır: önlisans süreleri; üretim lisansı kapsamında inşaat öncesi dönem ile inşaat dönemi yükümlülük erteleme süreleri; EPLY Geçici m.15 kapsamındaki yükümlülük süreleri (depolamalı elektrik üretim tesisi başvuruları hariç tutulmak suretiyle); önlisans veya lisans başvuruları ile tadil başvuruları kapsamında bilgi ve belge tamamlama süreleri; önlisans veya üretim lisansı tadil işlemleri kapsamında belirlenen yükümlülüklere ilişkin süreler; birleşme veya bölünme işlemleri kapsamında belirlenen yükümlülüklere ilişkin süreler; eskisinin devamı mahiyetinde üretim lisansı verilmesi kapsamında belirlenen yükümlülüklere ilişkin süreler.

Anılan kapsamın 6 Şubat 2023 tarihi itibarıyla olağanüstü hal süresince ülke genelinde uygulanması öngörülmüş olup; söz konusu sürelerin herhangi bir işleme gerek kalmaksızın OHAL süresince uzamış olarak değerlendirilmesine karar verilmiştir. Bu konuda ilgili ana hizmet dairesinin yetkilendirilmesi şeklindeki idari mekanizma da kararda yer almıştır.

Söz konusu Kurul Kararı’nın yapısal değerlendirilmesinde dikkat çekici üç husus bulunmaktadır.

Birinci husus: ülke genelinde uygulama tercihi. EPDK, depremin doğrudan etkilediği on bir il ile sınırlı bir uygulama yerine, OHAL süresince ülke genelinde uygulama tercih etmiştir. Söz konusu tercih, lojistik zincirler, finansman akışları ve teknik kadro mobilizasyonu gibi sebeplerle depremin etkilerinin doğrudan etkilenen iller ile sınırlı kalmayacağı yönündeki değerlendirmenin sonucudur.

İkinci husus: depolamalı elektrik üretim tesisi başvurularının hariç tutulması. Anılan istisna, sektör yönünden özellikle önemli bir politik tercih niteliğindedir. Söz konusu istisnanın anlamı şudur: depolamalı tesis başvurularına ilişkin EPLY Geçici m.15 kapsamındaki yükümlülük süreleri, deprem mücbir sebep kararı kapsamından çıkarılmıştır. Anılan istisnanın gerekçesi, depolamalı kapasitenin enerji arz güvenliği bakımından öncelikli niteliği ve söz konusu yatırımların hızlandırılmasına yönelik politik tercih olarak değerlendirilebilir.

Üçüncü husus: kapsamın 2020 COVID kararına kıyasla genişletilmesi. 18 Şubat 2023 tarihli Kurul Kararı, COVID döneminde sadece bir defaya mahsus üç aylık süre uzatımı öngören düzenlemenin aksine, OHAL süresince uzayan açık uçlu bir süre yapılandırması getirmiştir. Aynı zamanda kapsamı; birleşme/bölünme işlemleri, eskisinin devamı mahiyetinde üretim lisansı işlemleri gibi kategorileri de içerecek şekilde genişletmiştir. Söz konusu genişletme, EPDK’nın mücbir sebep müessesesini olayın niteliğine göre esnek biçimde yapılandırabileceğini göstermektedir.

Anılan deprem mücbir sebep kararı, lisans sahibi tüzel kişiler bakımından önemli pratik sonuçlar doğurmuştur. Depremin doğrudan etkilediği illerde yer alan tesisler için inşaat süresinin durması; ülke genelindeki diğer projeler için ise tedarik zinciri, finansman ve idari süreçlerdeki yavaşlamanın hukuki tanınması mümkün hale gelmiştir. Söz konusu pratik sonuçlar, mücbir sebep müessesesinin yalnızca olağanüstü zorlukları yöneten bir araç olmadığını; aynı zamanda sektörel istikrarı koruyan bir hukuki enstrüman olduğunu da göstermektedir.

İki toplu Kurul Kararı’nın (2020 COVID-19 ve 2023 deprem) karşılaştırmalı analizi, mücbir sebep müessesesinin sektörel uygulamasındaki esneklik aralığını ortaya koymaktadır:

Söz konusu iki emsalin ortak özelliği, EPDK’nın mücbir sebep müessesesini idari kolaylık ilkesi çerçevesinde toplu olarak yapılandırma yetkisine sahip bulunduğudur. Söz konusu yapılandırma, lisans sahibi tüzel kişiler bakımından münferit başvuru yükünü ortadan kaldırmakta ve hukuki güvenlik sağlamaktadır. Ancak vurgulanması gereken husus şudur: toplu Kurul Kararı’nın bulunmadığı olağan dönemlerde, mücbir sebep iddiası münferit başvuru ile ileri sürülmek durumundadır.

Deprem kararı sonrası uygulama deneyiminin önemli yansımaları. 18 Şubat 2023 tarihli Kurul Kararı’nın uygulanmasında ortaya çıkan iki önemli pratik mesele dikkat çekmektedir.

Birinci mesele, “OHAL süresince uzamış sayılma” formülasyonunun zaman boyutuna ilişkindir. 6 Şubat 2023 depremleri sonrasında ilan edilen olağanüstü hal belirli aralıklarla uzatılmış olup; söz konusu uzatmalar mücbir sebep koruması altındaki sürelerin de uzamasına yol açmıştır. Anılan dinamik yapı, lisans sahibi tüzel kişilerin yükümlülük takvimlerini OHAL’in son uzatma kararına göre takip etmelerini zorunlu kılmıştır.

İkinci mesele, depolamalı tesis istisnasının uygulamasına ilişkin meselelerdir. Söz konusu istisna, depolamalı tesis başvurusu yapmış olan tüzel kişiler yönünden farklı bir sonuç doğurmuş; anılan başvurular için mücbir sebep koruması sağlanmamıştır. Bir kısım depolamalı tesis sahibi tüzel kişi, söz konusu istisnanın eşitlik ilkesine aykırılığı yönünde değerlendirmeler yapmış olmakla beraber; istisnanın depolamalı tesislerin enerji arz güvenliği bakımından öncelikli niteliğine dayandığı yönündeki politik tercih, anılan istisnanın hukuki dayanağını oluşturmuştur.

Anılan iki pratik mesele, toplu mücbir sebep kararlarının uygulamasında karşılaşılabilecek belirsizliklerin nasıl yönetilebileceğine ilişkin önemli dersler sunmaktadır. Lisans sahibi tüzel kişilerin, kendi dosyalarının söz konusu toplu kararların kapsamında olup olmadığını ve hangi sürelerin ne ölçüde uzadığını ayrıntılı şekilde değerlendirmesi büromuzun tavsiye ettiği yaklaşımdır.

X. Mücbir sebep koruması altındaki yaptırım muafiyetlerinin haritası

Mücbir sebep müessesesinin pratik değeri, lisans sahibi tüzel kişiyi hangi yaptırımlardan koruduğuyla doğrudan bağlantılıdır. EPLY’nin sistematik incelenmesi sonucunda, mücbir sebep korumasının dört temel yaptırım kategorisi bakımından muafiyet sağladığı görülmektedir. Söz konusu muafiyet haritasının doğru anlaşılması, başvuru dilekçesinin hangi spesifik yaptırımdan korunmak için tesis edildiğinin netleşmesi açısından zorunludur.

Birinci muafiyet: Üretim tesisinin işler halde tutulmamasının yaptırımdan muaf tutulması (EPLY m.30/2-a). Söz konusu hüküm uyarınca, mücbir sebep halleri dışında üretim tesisinin işler halde tutulmamasına ilişkin lisans yükümlülüğüne aykırılık halinde yaptırım uygulanmaktadır. Mücbir sebep halleri ise söz konusu yaptırımdan açıkça muaf tutulmuştur. Anılan muafiyetin pratik anlamı, doğal afet veya benzeri haller nedeniyle üretim tesisinin geçici olarak işletilememesi durumunda lisans sahibinin yaptırımdan korunmasıdır.

İkinci muafiyet: Lisansta belirtilen inşaat süresi içinde üretim tesisinin kurulmamasına ilişkin yaptırım muafiyeti (EPLY m.27/2). Anılan hüküm, lisans iptali rejiminin doğrudan dayanağıdır. Mücbir sebep halinin varlığı, lisans iptaline gidilmesinin önündeki en güçlü hukuki engel niteliğindedir. Lisans sahibi tüzel kişi; tesis tamamlanma süresinin geçirilmiş olmasına karşın mücbir sebep koşullarının gerçekleştiğini kanıtlayabildiği takdirde, lisans iptali yaptırımından korunabilmektedir.

Üçüncü muafiyet: Yükümlülüklerin yerine getirilmemesine ilişkin genel muafiyet (EPLY m.35/1). Anılan hüküm, mücbir sebep müessesesinin merkezi düzenlemesi olup; lisans sahibinin ilgili mevzuattan kaynaklanan tüm yükümlülüklerine ilişkin genel bir muafiyet koridoru açmaktadır. Söz konusu muafiyet, “etkilendiği oranda” ve “etkileri giderilinceye kadar” sınırlamasıyla şartlandırılmış olmakla beraber; mücbir sebep iddiası başarılı olan lisans sahibi için tüm yükümlülük rejimini kapsayan geniş bir koruma sağlamaktadır.

Dördüncü muafiyet: Lisans başvurusunun reddedilmesi sonucu teminat mektubunun irat kaydedilmemesi (EPLY m.45/1-b-5). Anılan hüküm, lisans başvurusunun reddedilmesi durumunda teminat mektubunun irat kaydedileceğini düzenlemekte olup; mücbir sebep halleri söz konusu sonuçtan açıkça muaf tutulmuştur. Anılan muafiyetin pratik önemi, yüksek tutarlardaki teminat mektuplarının irat kaydedilmesi riskinin ortadan kalkmasıdır. Sektör pratiğinde kurulu güce bağlı olarak değişen ve genellikle yatırım tutarının %10’una kadar ulaşabilen teminat mektubu tutarları dikkate alındığında, anılan muafiyetin yatırımcı yönünden ekonomik değeri belirgin biçimde yüksek olmaktadır.

Söz konusu dört muafiyet kategorisinin ortak özelliği, hepsinin doğrudan finansal veya operasyonel sonuç doğuran ağır yaptırımlardan korunmayı amaçlamasıdır. Bir başka ifadeyle, mücbir sebep müessesesi lisans rejimi içerisindeki yumuşatıcı bir esneklik mekanizması olmaktan öte, kritik hukuki sonuçların önlenmesini sağlayan bir savunma enstrümanı niteliğindedir.

Söz konusu muafiyet haritası, 29 Nisan 2026 tarihli ve 33238 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan EPLY değişikliği akabinde daha da kritik bir konuma yükselmiştir. Anılan değişiklikle önlisans sahibi tüzel kişiler de 6446 sayılı Kanun’un 16’ncı maddesindeki yaptırım yelpazesine doğrudan tabi kılınmıştır. Söz konusu yaptırım yelpazesi; yazılı ihtar, idari para cezası, bazı hallerde lisans veya önlisans iptali ve fiilin niteliğine göre diğer yaptırım seçeneklerini içermektedir. Anılan yaptırımlardan korunmanın doğrudan hukuki dayanağı, EPLY m.35 hükmüdür. Bir başka ifadeyle, 29 Nisan 2026 sonrası rejimde mücbir sebep müessesesi yalnızca lisans sahipleri için değil, önlisans sahipleri için de kritik bir koruma kalkanı niteliğindedir.

Söz konusu yapı dikkate alındığında, lisans sahibi tüzel kişilerin mücbir sebep iddialarını ileri sürerken hangi spesifik yaptırımdan korunmayı hedeflediğini başvuru dilekçesinde açıkça belirtmesi büromuzun tavsiye ettiği yaklaşımdır. Söz konusu açıklık, hem Kurul nezdindeki incelemede hem de olası iptal davasında argümantasyonun netleşmesini sağlamaktadır.

29 Nisan 2026 sonrası rejim ve mücbir sebep müessesesinin değişen rolü. İşbu yayında defalarca değinildiği üzere, 29 Nisan 2026 tarihli yönetmelik değişikliği önlisans sahibi tüzel kişileri ilk kez 6446 sayılı Kanun’un 16’ncı maddesindeki yaptırım yelpazesine doğrudan tabi kılmıştır. Söz konusu değişiklik öncesindeki rejimde önlisans aşamasındaki yatırımcı, ağırlıklı olarak önlisans iptali yaptırımıyla muhatap konumda iken; yeni rejimde anılan yatırımcının karşı karşıya olduğu yaptırım yelpazesi şu kategorileri kapsamaktadır:

Söz konusu tablo, EPLY m.35’in 6446 sayılı Kanun m.16 kapsamındaki her yaptırımı otomatik olarak bertaraf ettiği anlamına gelmemektedir. Bir başka ifadeyle, önlisans veya lisans sahibi tüzel kişi mücbir sebep iddiasını başarıyla ortaya koyabildiği takdirde; ancak mücbir sebebin etkilediği yükümlülük ve aykırılık yönünden erteleme, askıya alma veya kaldırma sonucundan yararlanabilecektir. Söz konusu nedenle, mücbir sebep başvurusunda hangi yükümlülüğün hangi olay nedeniyle hangi ölçüde etkilendiğinin açıkça gösterilmesi yatırımcı güvenliği yönünden kritik önem taşımaktadır.

Anılan değişikliğin pratik yansıması özellikle önlisans sahipleri yönünden belirginleşmektedir. Önceki dönemde önlisans sahibi tüzel kişi ağırlıklı olarak önlisans iptali yaptırımıyla muhatap iken; yeni dönemde fiilin niteliğine göre 6446 sayılı Kanun m.16 kapsamındaki idari para cezası ve lisans/önlisans iptali riskleri de gündeme gelebilmektedir. Söz konusu kademelilik, mücbir sebep iddiasının önlisans aşamasında ileri sürülme stratejisini de doğrudan etkilemektedir. Yatırımcı; her bir yaptırım türüne karşı soyut ve genel ifadeler kullanmak yerine, yaptırım tehdidi altındaki yükümlülük ile mücbir sebep arasındaki somut nedensellik bağını bütüncül şekilde kurmak durumundadır.

XI. Mücbir sebep başvurusunun prosedürü, süresi ve şekli

Mücbir sebep müessesesinin işletilmesi, kural olarak lisans sahibi tüzel kişi tarafından EPDK’ya yapılacak yazılı başvuruyu gerektirmektedir. Söz konusu başvurunun prosedürü, süresi ve şekli, EPLY hükümleri ve sektör pratiği çerçevesinde belirginleşmiş olup; başvurunun usul ve şekil eksiklikleri içermesi halinde Kurul tarafından reddedilmesi söz konusu olabilmektedir.

Başvurunun zamanı. EPLY m.24/3 hükmü, tesis tamamlama süresinin uzatılması talebinde mücbir sebep iddiasının “lisansta belirtilen tesis tamamlama süresi içerisinde” Kuruma sunulması gerektiğini açıkça düzenlemektedir. Söz konusu süre, başvurunun esasa dair incelenmesinin ön koşulu niteliğindedir. Lisans sahibi tüzel kişi; tesis tamamlama süresinin geçmesinden sonra mücbir sebep iddiasıyla başvuruda bulunduğu takdirde, başvuru süre yönünden reddedilebilmektedir. Anılan kural, önlisans süre uzatımı talepleri bakımından da analojik olarak uygulanmakta olup; önlisans süresinin bitiminden önce başvuruda bulunulması beklenmektedir.

Toplu mücbir sebep kararları (COVID-19 ve deprem örnekleri) söz konusu münferit başvuru zorunluluğunu ortadan kaldıran istisnai uygulamalar niteliğindedir. Bir başka ifadeyle, anılan toplu kararların kapsamı dışında kalan bir mücbir sebep iddiası, münferit başvuru ile ileri sürülmek durumundadır.

Başvurunun şekli. Mücbir sebep başvurusu, EPDK’nın belirlediği usul çerçevesinde yazılı dilekçeyle yapılmaktadır. Anılan dilekçenin asgari içeriği şu unsurlardan oluşmaktadır: başvuru sahibi lisans sahibi tüzel kişinin kimlik bilgileri ve lisans numarası; iddia konusu mücbir sebep halinin niteliği ve gerçekleştiği tarih; söz konusu halin yerine getirilemeyen yükümlülük üzerindeki etkisi; ek belgelerin listesi.

Söz konusu asgari içerik, başvurunun şekli geçerlilik koşullarını oluşturmaktadır. Ancak başarılı bir başvurunun içerik standardı çok daha geniştir. Kanaatimizce başvuru dilekçesinde şu hususlara da yer verilmelidir: m.35/2 hükmündeki üç unsurun (karşı konulamazlık, sezilemezlik, kusursuzluk) somut olay çerçevesinde ayrı ayrı argümantasyonu; lisans sahibinin gerekli özen ve dikkati gösterdiğini belgeleyen kronolojik aksiyon listesi; mücbir sebep ile yerine getirilemeyen yükümlülük arasındaki nedensellik bağının tablo halinde gösterimi; talep edilen süre uzatımının kalan iş ile orantılı olduğunu kanıtlayan iş takvimi.

Ek belge gerekleri. Mücbir sebep başvurusunun başarısı, büyük ölçüde sunulan ek belgelerin niteliğine bağlıdır. Söz konusu belgeler arasında yer alabilecek başlıca belgeler şunlardır: ilgili kamu kurumlarından alınan yazıların asıl veya onaylı suretleri; başvuru kayıtları ve evrak numaraları; UETS, KEP veya benzeri elektronik iletişim sistemlerinden alınan tebligat ve teslim kayıtları; uzman raporları (özellikle teknik nedenlere dayalı iddialarda); olayın gerçekleştiği tarihi gösteren resmi nitelikli belgeler (örneğin AFAD raporu, Resmî Gazete’de yayımlanan kararlar, Bakanlık genelgeleri); finansman, tedarik veya EPC sözleşmesi yükümlülüklerine ilişkin yazışmalar.

Başvurunun değerlendirilmesi. EPDK ana hizmet daireleri, başvuruyu ön incelemeden geçirdikten sonra Kurul gündemine alınmak üzere işleme koymaktadır. Söz konusu süreçte, başvuru sahibinden ek bilgi veya belge talep edilebilmektedir. Lisans sahibi tüzel kişi, anılan eksiklik bildirimlerine zamanında ve eksiksiz cevap verdiğinden emin olmalıdır. Eksiklik bildirimlerine geç veya yetersiz cevap verilmesi, başvurunun reddine yol açabilmektedir.

Kurul kararının niteliği. Mücbir sebep başvurusu üzerine Kurul; başvuruyu kabul, kısmen kabul veya tamamen ret yönünde karar verebilmektedir. Kabul kararı durumunda, ilgili yükümlülüklerin süreleri Kurul kararında belirtilen süre kadar uzamış sayılmaktadır. Ret kararı ise lisans sahibi tüzel kişi yönünden iptal davası açma hakkını doğurmaktadır.

Söz konusu prosedürün önemli bir özelliği, Kurul’un mücbir sebep başvurusunu sonuçlandırma süresinin EPLY m.35/5 hükmüyle ayrıca düzenlenmiş olmasıdır. Anılan hüküm uyarınca, bu madde kapsamındaki talepler başvuruya ilişkin gerekli bilgi ve belgelerin tamamlanmasından itibaren altmış gün içerisinde Kurul kararı ile sonuçlandırılır. Dolayısıyla altmış günlük süre, başvurunun Kuruma ilk sunulduğu tarihten değil; gerekli bilgi ve belgelerin tamamlandığı tarihten itibaren işlemeye başlamaktadır. Bu nedenle lisans sahibi tüzel kişinin başvuru sonrası süreçte eksiklik bildirimlerini ve bilgi-belge tamamlama aşamasını sürekli takip etmesi kritik önem taşımaktadır.

Başvuru dilekçesinin yapısal şablonu. Sektör pratiğinde başarılı sonuç veren mücbir sebep başvuru dilekçeleri belirli bir yapısal şablon üzerinden inşa edilmektedir. Anılan şablonun başlıca unsurları şu sıralamayı izlemektedir:

İlk bölüm, başvurunun konusunun ve hukuki dayanağının açıkça ortaya konulması niteliğindedir. Söz konusu bölümde başvurunun EPLY m.35 veya m.24/3 hangi hükmüne dayandığı, başvuru sahibinin lisans bilgileri, başvuru konusu yükümlülüğün tanımı ve mücbir sebep iddiası özetlenmektedir.

İkinci bölüm, somut olayın anlatımıdır. Söz konusu bölümde mücbir sebep teşkil eden olayın niteliği, gerçekleşme tarihi, etki kapsamı ve süre boyutu açıkça belgelenmektedir. Anılan anlatım, kronolojik bir sıra içerisinde sunulmak suretiyle Kurul’un olayın seyrini anlamasını kolaylaştırmaktadır.

Üçüncü bölüm, m.35/2 unsurlarının somut olay çerçevesinde tartışılmasıdır. Karşı konulamazlık, sezilemezlik ve kusursuzluk unsurları ayrı ayrı argümante edilmek; her birinin somut belge desteğiyle ortaya konulması sağlanmaktadır.

Dördüncü bölüm, lisans sahibinin gerekli özen ve dikkati gösterdiğinin ispatıdır. Söz konusu bölümde başvuru sahibinin aynı dönemde yürüttüğü paralel iş kalemleri, eksiklik bildirimlerine verdiği cevaplar ve dış engelin ortadan kalkmasının ardından aldığı aksiyonlar kronolojik şekilde sunulmaktadır.

Beşinci bölüm, mücbir sebep ile yerine getirilemeyen yükümlülük arasındaki nedensellik bağının matris halinde gösterimidir. Söz konusu matris yapısı, Kurul’un her bir yükümlülük yönünden ayrı ayrı değerlendirme yapmasını sağlamaktadır.

Altıncı bölüm, talep edilen süre uzatımının ölçülülüğüne ilişkindir. Söz konusu bölümde talep edilen sürenin kalan iş ile orantılı olduğu, kalan yükümlülüklerin söz konusu süre içinde tamamlanabileceği ve fiziki yapım takviminin söz konusu süreye uyduğu somut bir yol haritası halinde sunulmaktadır.

Yedinci bölüm, sonuç ve talep bölümüdür. Söz konusu bölümde başvurunun kabulü, yükümlülüklerin spesifik olarak hangi süre kadar ertelenmesi, askıya alınması veya kaldırılması talep edildiği açıkça belirtilmektedir.

Eklerin organizasyonu. Başvuru dilekçesinin etkinliği, eklerinin organizasyon kalitesine de bağlıdır. Eklerin numaralandırılmış, başlıklandırılmış ve dilekçedeki atıflara karşılık gelecek şekilde düzenlenmiş olması; Kurul incelemesini kolaylaştırmakta ve başvurunun ciddiyetini artırmaktadır. Sektör pratiğinde tercih edilen ek organizasyonu şu kategorileri içermektedir: olay belgeleri, kurum yazışmaları, iç dökümler, finansman ve sözleşme belgeleri, teknik raporlar, kalan iş takvimi.

XII. Kurul’un mücbir sebep talebini reddetmesi halinde iptal davası ve yürütmenin durdurulması

EPDK Kurul’un mücbir sebep talebini reddetmesi halinde, lisans sahibi tüzel kişinin önünde iki temel hukuki yol bulunmaktadır: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) m.11 kapsamında idari başvuru ve doğrudan iptal davası açmak. Söz konusu iki yol birbirinin alternatifi olabileceği gibi sıralı şekilde de işletilebilmektedir.

İYUK m.11 kapsamında idari başvuru. Anılan müessese, lisans sahibinin doğrudan idareye başvurarak ret kararının kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesini talep etmesine olanak tanımaktadır. Söz konusu başvuru, idari dava açma süresi içinde yapılmak durumundadır. Yapılan başvurunun dava süresini durdurması, otuz gün içinde cevap verilmemesi halinde ret sayılması ve buna ilişkin diğer usul kuralları, anılan müessesenin doğru kullanılması yönünden kritik öneme sahiptir. İYUK m.11’in mücbir sebep dosyalarındaki kullanımı konusunda daha ayrıntılı analiz için EPDK önlisans süre uzatımı reddi değerlendirilebilir.

İYUK m.11 başvurusu, mücbir sebep dosyalarında özellikle aşağıdaki durumlarda anlamlı bir hukuki strateji oluşturabilmektedir: ret kararında değerlendirilmemiş yeni belgelerin sunulması imkânının bulunması; Kurul’un maddi vakıaları yanlış değerlendirdiğinin gösterilebilmesi; mücbir sebep argümanının yeniden ve daha titiz şekilde sunulabilmesi; dava öncesi idari çözüm aranma iradesinin korunması.

İptal davası. Mücbir sebep talebini reddeden Kurul kararı, idari işlem niteliğinde olup 2577 sayılı İYUK m.7 uyarınca tebliğden itibaren altmış günlük dava açma süresi içerisinde iptal davasına konu edilebilmektedir. Görevli mahkeme, Kurul kararının niteliğine göre Danıştay 13. Dairesi veya Ankara İdare Mahkemeleri olabilmektedir. Konunun görevli mahkeme tespitine ilişkin daha ayrıntılı çerçeve için EPDK Kararlarına Karşı Yargı Yolu ve İptal Davası başlıklı yayınımız değerlendirilebilir.

İptal davasında ileri sürülebilecek başlıca iddialar şu eksenler üzerinden çözümlenebilir.

Birincisi, sebep unsurunun hatalı veya eksik kurulmuş olması iddiasıdır. EPDK’nın mücbir sebep niteliği taşıyan olayı yanlış değerlendirmesi veya m.35/2 unsurlarını eksik test etmesi söz konusu eksen kapsamında ileri sürülebilmektedir. İkincisi, idari mercilerden kaynaklanan gecikmelere ilişkin Danıştay 13. Dairesi yerleşik içtihadının somut olayda göz ardı edildiği yönündeki iddiadır. Üçüncüsü, ölçülülük ilkesinin ihlal edildiği iddiasıdır. EPDK’nın elinde bulunan müesseseler arasından mücbir sebep talebini reddetmenin yerine alternatif çözüm yollarının da bulunduğu durumlarda söz konusu iddia güçlü bir konum elde edebilmektedir. Dördüncüsü, gerekçenin denetlenebilir olmadığı yönündeki iddiadır. EPDK kararlarının gerekçesinin somut belgelere atıf yapmadan genel ifadelerle ret kurması, Anayasa Mahkemesi içtihadı çerçevesinde gerekçe yokluğu olarak nitelendirilebilmektedir.

Yürütmenin durdurulması talebi. Mücbir sebep talebinin reddi sonrası açılan iptal davasında, yürütmenin durdurulması talebinin başarı şansı, davanın doğrudan etkisine bağlı olarak değişmektedir. Şöyle ki, mücbir sebep reddinin akabinde lisans iptali veya teminat irat kaydı gibi ağır yaptırımlar gündeme gelecek ise, telafisi güç veya imkânsız zarar koşulu güçlü bir konuma sahip olmaktadır. Buna karşılık, mücbir sebep reddinin yalnızca sürelerin uzamamasıyla sonuçlanacağı dosyalarda, telafisi güç zarar argümanı daha zayıf bir konumda bulunmaktadır.

İYUK m.27 uyarınca yürütmenin durdurulması talebinin kabulü iki koşulun birlikte gerçekleşmesini gerektirmektedir: idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması; idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması. Söz konusu iki koşulun her ikisinin birden gösterilmesi, talep dilekçesinin omurgasını oluşturmaktadır.

Konuya ilişkin daha geniş analiz için, idari para cezalarına yönelik EPDK idari para cezalarına karşı dava değerlendirilebilir. Anılan yayında ele alınan ispat mimarisi ilkeleri, mücbir sebep dosyalarına da uyarlanabilir niteliktedir.

Geçici tedbir ve yaptırım askıya alma. Mücbir sebep talebinin reddinin akabinde EPDK tarafından doğrudan lisans iptali işlemi tesis edilmiş olması halinde, lisans sahibi tüzel kişi iki ayrı işlem yönünden iptal davası açma yoluna gidebilmektedir: mücbir sebep ret kararı ve lisans iptali kararı. Söz konusu iki davanın aynı dosyada veya ayrı dosyalarda yürütülmesi, somut olayın koşullarına ve usul stratejisine bağlı olarak belirlenmek durumundadır. EPDK kararlarına karşı iptal davası, söz konusu çift davalı süreçlerin yönetimine ilişkin pratik analizi içermektedir.

XIII. Mücbir sebep dosyasının ispat mimarisi ve delil kurgusu

Mücbir sebep iddiasının başarısı, büyük ölçüde dosyanın ispat mimarisinin gücüne bağlıdır. Sektör pratiğinde sıkça gözlemlenen yanılgı, mücbir sebep argümanının soyut hukuki cümlelerle ileri sürülmesidir. Oysa Danıştay 13. Dairesi içtihadı uyarınca, mücbir sebep iddiasının başarılı olabilmesi için somut belge zincirinin oluşturulması ve nedensellik bağının açıkça gösterilmesi gerekmektedir. Anılan ispat mimarisinin başlıca katmanları şu şekilde sıralanabilir.

Birinci katman: Olayın tespiti ve zaman çerçevesinin belirginleştirilmesi. Mücbir sebep iddiasının ilk adımı, olayın gerçekleştiği tarih, niteliği ve kapsamının ortaya konulmasıdır. Doğal afet halinde AFAD raporu, salgın hastalık halinde Sağlık Bakanlığı ilanı veya Resmî Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, savaş veya seferberlik halinde ilgili kararname, idari işlem gecikmesi halinde ise ilgili kurumla yapılan yazışma serisi söz konusu katmanın temel belgeleri niteliğindedir.

İkinci katman: m.35/2 unsurlarının somut olay çerçevesinde tartışılması. Karşı konulamazlık, sezilemezlik ve kusursuzluk unsurlarının her biri ayrı ayrı argümante edilmek durumundadır. Anılan tartışmada genel ifadeler yerine, somut olay verilerine dayanan açıklamalar tercih edilmelidir. Örneğin, “lisans sahibi gerekli özeni göstermiştir” şeklindeki genel bir iddia yerine; “lisans sahibi 12.03.2024 tarihinde başvuruda bulunmuş, 18.04.2024 tarihinde eksiklik bildirimine cevap vermiş, 25.05.2024 tarihinde takip yazısı göndermiş ve aynı dönemde m.17’nin diğer kalemlerini paralel şekilde yürütmüştür” şeklindeki somut bir kronoloji daha güçlü bir argüman teşkil etmektedir.

Üçüncü katman: Nedensellik bağının matris halinde gösterimi. Mücbir sebep ile yerine getirilemeyen yükümlülük arasındaki nedensellik bağı, tablo halinde gösterilmek suretiyle Kurul’un denetimine sunulmalıdır. Söz konusu tablo aşağıdaki şekilde yapılandırılabilir:

Anılan tablo yapısının pratik anlamı, Kurul’un her bir yükümlülüğün ayrı ayrı değerlendirilmesini sağlamasıdır. Söz konusu yapı, mücbir sebep iddiasının kısmen kabul edilmesi yönündeki kararlara da olanak tanımakta; bir başka ifadeyle, tüm yükümlülükler bakımından değil de yalnızca belirli yükümlülükler bakımından mücbir sebep koruması sağlanmasına imkân vermektedir.

Dördüncü katman: Lisans sahibinin aksiyon listesi. Mücbir sebep iddiasının “kusursuzluk” unsurunun ispatı yönünden zorunlu olan söz konusu liste, lisans sahibinin aynı dönemde yürüttüğü tüm iş kalemlerini ve aldığı önlemleri kronolojik sırayla göstermek durumundadır. Anılan liste; başvuru kayıtları, takip yazıları, eksiklik tamamlama cevapları, teknik revizyon talepleri, sözleşmesel önlemler ve finansman aksiyonları gibi unsurları içermelidir.

Beşinci katman: Süre kaybının kantitatif analizi. Mücbir sebep ile yerine getirilemeyen yükümlülük arasındaki etki yoğunluğunun kantitatif olarak gösterilmesi, talep edilen süre uzatımının ölçülülüğü bakımından kritik öneme sahiptir. Söz konusu analiz şu yapıda kurgulanabilir:

Altıncı katman: Kalan iş takvimi. Mücbir sebep iddiası, talep edilen süre uzatımının kalan iş ile orantılı olduğunu da göstermek durumundadır. Anılan amaçla; mücbir sebep nedeniyle yarım kalan iş kalemlerinin hangi sürede tamamlanabileceği, hangi kurumlardan hangi kararların beklendiği ve fiziki yapım takviminin ne şekilde planlandığı detaylı bir yol haritası halinde sunulmalıdır.

Söz konusu altı katmanlı ispat mimarisi, mücbir sebep iddiasının Kurul nezdinde başarılı olabilmesinin asgari standardı niteliğindedir. Anılan mimari kurgulanmadan ileri sürülen mücbir sebep iddiaları; sektör pratiğinde “soyut gecikme anlatımı” olarak nitelendirilmekte ve Kurul tarafından reddedilebilmektedir.

İptal davası aşamasında ise söz konusu ispat mimarisi, dava dilekçesinin ve eklerinin omurgasını oluşturmaktadır. Mahkemeye sunulacak dosya, Kurul başvurusundaki ispat mimarisini aynen tekrarlamakla beraber; ek olarak EPDK’nın ret gerekçesindeki hatalı veya eksik değerlendirmeleri de göstermek durumundadır. Sektör pratiğinde mücbir sebep dava dilekçelerinde sıkça karşılaşılan eksiklik, EPDK’nın ret gerekçesindeki spesifik tespitlerin tek tek çürütülmemesi; bunun yerine genel hukuki cümlelerle yetinilmesidir. Anılan eksiklik, mahkemenin EPDK’nın kararına ağırlık verme eğilimini güçlendirmekte ve davanın reddine yol açabilmektedir.

Delil tipolojisi ve hiyerarşisi. Mücbir sebep dosyalarında sunulabilecek delillerin ispat değeri eşit olmayıp, hiyerarşik bir yapı arz etmektedir. Anılan hiyerarşinin doğru kavranması, dosya inşasındaki delil seçimini doğrudan etkilemektedir.

Birinci kademe deliller, resmi nitelikli ve dışsal kaynaklı belgelerdir. Söz konusu kategori; Resmî Gazete’de yayımlanmış olan kararname, yönetmelik ve idari işlemleri, AFAD ve benzeri kamu kurumlarının resmi raporlarını, Cumhurbaşkanlığı veya bakanlık genelgelerini ve mahkeme kararlarını kapsamaktadır. Anılan belgeler, mücbir sebebin varlığını objektif olarak ortaya koyma niteliğindedir.

İkinci kademe deliller, ilgili kamu kurumlarıyla yapılan yazışmalardır. Söz konusu kategoride yer alan belgelerin ispat değeri, hem kurumun niteliği hem de yazışmanın içeriği bakımından değerlendirilmektedir. Üst nitelikli idari merciden gelen olumsuz cevaplar, ispat değeri yönünden alt nitelikli mercilerden gelen yazışmalara kıyasla daha güçlü bir konumda bulunmaktadır.

Üçüncü kademe deliller, lisans sahibinin söz konusu olayla bağlantılı olarak yürüttüğü iç işlemlere ilişkin belgelerdir. Söz konusu kategori; yönetim kurulu kararları, iç yazışmalar, EPC sözleşmeleri çerçevesinde yapılan iş emirleri ve revizyon talepleri gibi belgeleri içermektedir. Anılan belgeler, lisans sahibinin gerekli özen ve dikkati göstermiş olduğu yönündeki argümanı destekleyen ikincil delil niteliğindedir.

Dördüncü kademe deliller, uzman raporları ve teknik değerlendirmelerdir. Söz konusu kategori; meslek odaları, akademik kuruluşlar veya bağımsız teknik denetim firmaları tarafından düzenlenmiş raporları kapsamaktadır. Anılan raporlar, özellikle teknik mücbir sebep iddialarında (örneğin altyapı uyumsuzluğu, jeoteknik koşullar, iklimsel etkiler) ispat değeri yüksek bir konuma sahiptir.

Delil sunumunun zamansal sıralaması. Mücbir sebep dosyasındaki delillerin yalnızca konularına göre değil, aynı zamanda zamansal sıraya göre de organize edilmesi gerekmektedir. Söz konusu zamansal organizasyon; olayın gerçekleştiği andan başlayarak başvurunun yapıldığı tarihe kadar olan dönemdeki tüm gelişmeleri kapsamak durumundadır. Anılan zamansal kurgu, mücbir sebep iddiasının kronolojik tutarlılığını göstermekte ve Kurul’un olay seyrini kavramasını kolaylaştırmaktadır.

XIV. Mücbir sebep müessesesinin ölçülülük ilkesi ile bağlantısı

Mücbir sebep müessesesinin yargısal denetimindeki bir başka kritik boyut, anılan müessesenin ölçülülük ilkesi ile olan bağlantısıdır. Türk Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihadı uyarınca ölçülülük ilkesi; elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt unsurdan oluşmakta ve idari işlemlerin yargısal denetiminde başlıca parametre niteliğindedir. EPDK’nın mücbir sebep talebini reddetmesi halinde söz konusu ret kararının ölçülülük ilkesi çerçevesinde değerlendirilmesi, iptal davasındaki argümantasyonun güçlü bir ekseni olmaktadır.

Elverişlilik unsuru çerçevesinde değerlendirildiğinde; EPDK’nın mücbir sebep talebini reddetmesi, lisans iptali gibi ağır bir yaptırımın doğmasına yol açabilmektedir. Söz konusu sonuç, kamu yararı amacına ulaşmak için elverişli bir araç mıdır? Anılan soruya verilecek cevap, somut olayın koşullarına göre değişmekle beraber; lisans sahibinin gerçekten kontrolü dışında bir nedenle gecikme yaşadığı dosyalarda, mücbir sebep reddinin elverişlilik testini geçmediği yönündeki argüman güçlü bir konuma sahip olabilmektedir.

Gereklilik unsuru ise EPDK’nın elinde bulunan alternatif çözüm yollarını değerlendirmeyi gerektirmektedir. Şöyle ki, mücbir sebep talebinin reddi yerine; sürelerin kısmi olarak uzatılması, ek ihtar verilmesi veya yükümlülüklerin yeniden tanımlanması gibi alternatif çözümler söz konusu olabilmektedir. EPDK’nın anılan alternatifleri değerlendirmeden doğrudan ret kararı tesis etmesi, gereklilik testi açısından sorgulanabilir niteliktedir.

Orantılılık unsuru bakımından ise mücbir sebep reddinin doğuracağı sonuçlar ile söz konusu retin amacı arasındaki dengeyi değerlendirmek gerekmektedir. Lisans iptali, teminat mektubunun irat kaydedilmesi veya idari para cezası gibi ağır yaptırımlar; lisans sahibinin gerçek bir mücbir sebep iddiası bulunduğu hallerde orantısızlık sorunu doğurabilmektedir. Anılan değerlendirmede dikkat edilmesi gereken husus, yaptırımın yatırım büyüklüğü ile orantısının da gözetilmesi gereğidir.

Söz konusu üç alt unsurun bir arada değerlendirilmesi, mücbir sebep ret kararının iptali için yeni bir yargısal denetim cephesinin açılmasını sağlamaktadır. Lisans sahibi tüzel kişiler, mücbir sebep iptal davalarında yalnızca mevzuat aykırılığı argümanı değil; aynı zamanda ölçülülük ilkesi argümanını da ileri sürmek suretiyle savunma çerçevesini genişletebilmektedir.

Ölçülülük ilkesi argümanının pratik etkinliği, somut olayın koşullarına göre değişmektedir. Anılan argümanın güçlü olduğu dosyalarda ortak özellikler şu şekilde belirginleşmektedir: lisans sahibinin yatırım için yüksek miktarda mali kaynak ayırmış olması; mücbir sebebin etkilerinin objektif olarak belgelenebilir nitelikte olması; lisans iptali halinde proje sahasındaki yatırımların ekonomik değerinin kaybedilmesi; teminat mektubunun irat kaydedilmesinin lisans sahibi yönünden ciddi finansal sonuçlar doğurması.

Söz konusu unsurlardan birinin veya birkaçının somut dosyada gerçekleşmesi, ölçülülük ilkesi argümanını güçlendirmektedir. Anılan argümanın etkinliği, mücbir sebep reddinin yargısal denetimindeki başarı şansını artırmaktadır.

XV. Değerlendirme ve önerilerimiz

EPLY m.35 kapsamındaki mücbir sebep müessesesi, lisans sahibi tüzel kişiler bakımından lisans iptali, teminat irat kaydı ve idari para cezası gibi ağır yaptırımlardan korunmanın doğrudan hukuki dayanağını oluşturmaktadır. Söz konusu müessesenin doğru anlaşılması ve etkili biçimde kullanılması, enerji projelerinin sürdürülebilirliği yönünden kritik bir önem taşımaktadır. İşbu yayında detaylı şekilde ele alınan hususların özetlenmesi ve büromuzun konuya ilişkin önerilerimizin sunulması, lisans sahibi tüzel kişilere pratik bir yol haritası sağlayabilir.

Birinci öneri: Mücbir sebep ve haklı sebep arasındaki ayrımın net şekilde kurulması. EPLY m.35 ve m.24/3 hükümlerinin sistematik okuması neticesinde ortaya çıkan iki kategori; ispat eşiği ve uygulama alanı bakımından birbirinden farklılaşmaktadır. Lisans sahibi tüzel kişilerin başvuru dilekçelerinde, hangi müesseseye dayandıklarını açıkça belirtmesi ve nitelendirme tercihinin gerekçesini ortaya koyması gerekmektedir.

İkinci öneri: Danıştay 13. Dairesi yerleşik içtihadının somut olaya uyarlanması. Genel mücbir sebep ile özel mücbir sebep ayrımı, idari mercilerden kaynaklanan gecikmelerin mücbir sebep niteliği ve Kurul kararlarının yargısal denetim standartları konularındaki Danıştay içtihadı; mücbir sebep dosyalarının inşasında doğrudan referans çerçevesi sunmaktadır. Söz konusu içtihadın somut olay çerçevesinde tartışılması, başvurunun ve dava dilekçesinin gücünü belirgin biçimde artırmaktadır.

Üçüncü öneri: Altı katmanlı ispat mimarisinin kurgulanması. Mücbir sebep dosyasında olayın tespiti, m.35/2 unsurlarının tartışılması, nedensellik bağının matris gösterimi, lisans sahibinin aksiyon listesi, süre kaybının kantitatif analizi ve kalan iş takviminin sunulması; başvurunun başarı şansını belirgin biçimde artıran kritik unsurlar niteliğindedir. Söz konusu katmanların eksik kalması, “soyut gecikme anlatımı” tehlikesini doğurmaktadır.

Dördüncü öneri: Mücbir sebep başvurusunun lisans süresi içerisinde yapılması. EPLY m.24/3 hükmünün açık lafzı uyarınca, mücbir sebep iddiası lisansta belirtilen tesis tamamlama süresi içerisinde Kuruma sunulmak durumundadır. Anılan sürenin geçirilmesi, başvurunun esasa dair incelenmesini imkânsız hale getirmektedir. Lisans sahibi tüzel kişilerin, dışsal etkenin ortaya çıkması ile birlikte gecikmeksizin başvuruda bulunması büromuzun tavsiye ettiği yaklaşımdır.

Beşinci öneri: 29 Nisan 2026 sonrası rejimin dikkate alınması. 29 Nisan 2026 tarihli ve 33238 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan EPLY değişikliği ile önlisans sahibi tüzel kişiler de 6446 sayılı Kanun’un 16’ncı maddesindeki yaptırım yelpazesine doğrudan tabi kılınmıştır. Anılan değişiklik dikkate alındığında, mücbir sebep müessesesinin önlisans aşamasındaki yatırımcılar bakımından da kritik önem kazandığı görülmektedir. Söz konusu yeni rejimin sektörel etkileri hakkında daha ayrıntılı analiz için EPDK önlisans süre uzatımı reddi değerlendirilebilir.

Altıncı öneri: Toplu Kurul Kararlarının takip edilmesi. COVID-19 ve 2023 deprem emsalleri, EPDK’nın olağanüstü hallerde toplu mücbir sebep kararı tesis edebileceğini göstermektedir. Lisans sahibi tüzel kişilerin, EPDK tarafından yayımlanan Kurul kararlarını düzenli olarak takip etmesi ve kendi dosyalarının söz konusu kararların kapsamına girip girmediğini değerlendirmesi büyük önem taşımaktadır.

Yedinci öneri: Ret kararı sonrası İYUK m.11 ve iptal davası stratejisinin doğru kurgulanması. Mücbir sebep talebinin reddedilmesi halinde, İYUK m.11 başvurusu ve iptal davası arasındaki tercih ile bu yolların sıralanması; somut dosyanın koşullarına göre dikkatli bir analiz gerektirmektedir. Anılan tercihin yanlış yapılması, dava açma süresinin geçirilmesi gibi telafisi güç sonuçlar doğurabilmektedir.

Son değerlendirme. EPLY m.35 kapsamındaki mücbir sebep müessesesi, Türk enerji hukuku pratiğinde uzun yıllardır yerleşmiş bir hukuki kategori niteliğindedir. Söz konusu kategorinin uygulamasındaki temel sorun, mevzuatın yetersizliği değil; lisans sahibi tüzel kişilerin başvuru ve dava dosyalarında ispat mimarisini yeterince güçlü kurgulayamamasıdır. Anılan eksikliğin giderilmesi; Danıştay 13. Dairesi’nin yerleşik içtihadının doğru kavranması, m.35/2 unsurlarının somut olay çerçevesinde ayrı ayrı tartışılması ve altı katmanlı ispat mimarisinin titizlikle inşa edilmesi suretiyle mümkündür.

Sektör pratiğindeki bir başka önemli husus, mücbir sebep müessesesinin proaktif olarak değerlendirilmesi gereğidir. Lisans sahibi tüzel kişiler genellikle yaptırımın gündeme gelmesi üzerine mücbir sebep iddiasını ileri sürmekte; oysa söz konusu iddianın önleyici nitelikte ve dışsal etkenin gerçekleşmesi ile birlikte gecikmeksizin başvuruya konu edilmesi gerekmektedir. Anılan proaktif yaklaşım, hem başvurunun başarı şansını hem de olası iptal davasındaki argümantasyonun gücünü belirgin biçimde artırmaktadır.

Önemle vurgulanması gereken bir başka husus, mücbir sebep müessesesinin kendiliğinden sonuç doğuran otomatik bir muafiyet değil; Kurul nezdinde usulüne uygun başvuru, somut ispat ve nedensellik kurgusu gerektiren bir koruma mekanizması olduğudur. Bir başka ifadeyle, mücbir sebep iddiası Kurul tarafından kabul edilmediği takdirde, lisans sahibinin yükümlülükleri olağan rejimde devam etmektedir. Söz konusu yapısal özellik, lisans sahibinin mücbir sebep başvurusunu tek başına yeterli bir koruma kalkanı olarak görmesini engellemektedir. Yatırımcının her zaman alternatif uyum stratejileri geliştirmesi ve mücbir sebep iddiasının yanı sıra olağan yükümlülük yönetimini de sürdürmesi gerekmektedir.

Çiftçi & Partners Analizler sayfasında yer alan enerji hukuku konulu diğer yayınlarımızda, EPDK pratiğinin farklı boyutlarına ilişkin değerlendirmelerimize de yer verilmektedir. Mücbir sebep dosyalarının yargısal denetimine ilişkin idari yargılama usulü perspektifi için İdare Hukuku ve İdari Yargı uzmanlık alanı sayfamız değerlendirilebilir.

Büromuz, enerji sektöründeki lisans sahibi tüzel kişilerin mücbir sebep dosyalarına ilişkin danışmanlık ve dava takip hizmetleri sunmaktadır. Bu alandaki genel çalışma çerçevemiz hakkında daha geniş bilgi için enerji hukuku avukatı desteği değerlendirilebilir.

XVI. Sık Sorulan Sorular